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非银行支付机构，监管细则2024 年 7 月 26 日，人民银行发布了《非银行支付机构监督管理条例实施细则》，此细则即人民银行令〔2024〕第 4 号，简称“《实施细则》”。它全面细化了支付机构的监管要求。2023 年 12 月，国务院公布了《非银行支付机构监督管理条例》，简称“《条例》”。《实施细则》与《条例》一起，取代了《非金融机构支付服务管理办法》（人民银行令〔2010〕第 2 号）与《非金融机构支付服务管理办法实施细则》，成为监管非银支付机构的最新监管法规。《实施细则》要点如下：
《实施细则》对非银支付业务类型进行了重新划分。在《条例》的引导下，它把储值账户运营以及支付交易处理所涉及的支付业务，细分成了储值账户运营的 I 类与 II 类，还有支付交易处理的 I 类与 II 类等。这样一来，就把网络支付、银行卡收单和预付卡业务进行了拆分重组。在新的分类方式里，不管支付业务的外在表现形式是怎样的，都能够依据业务的实质来进行归类以及管理。其次，《实施细则》对支付机构的跨地域经营进行了严格的监管。非银支付机构展业时，除了支付业务类别有差异外，所受经营地域范围限制也是各支付牌照的核心不同。《实施细则》在多个方面对非银支付机构的经营地域进行了严格监管：在注册资本方面，根据展业地域和所从事的支付业务类别，要在 1 亿元人民币的最低基础上逐步提高非银支付机构的注册资本，对于持有全牌照许可、可在全国展业的机构，其最低注册资本为 4 亿元。在展业范围变更方面，对非银支付机构通过变更、合并、分立等方式改变展业地域的流程进行严格规范。第三，要明确非银支付机构的净资产红线。《实施细则》依据非银支付机构备付金日均余额，分阶梯式设定了非银支付机构的净资产要求。按照规定，非银支付机构备付金日均余额越高，其净资产要求就越高。备付金日均余额增长后，其净资产要求会以阶梯式超额累退的方式来确定。第四点是，《实施细则》规定要评定系统重要性的非银支付机构并且对其施加附加的监管要求，不过评定的标准以及要求还没有明确。从境内外的经验情况来讲，未来对于系统重要性非银支付机构的评定，或许主要会依据规模、关联的程度、可被替代的情况、复杂的程度以及跨境活动等这些指标来进行确定。并且结合市场的实际状况，像支付宝以及财付通等这样的机构，是有很大可能会被纳入到系统重要性非银支付机构的名单当中的。
2024 年 7 月 26 日，人民银行将《非银行支付机构监督管理条例实施细则》（中国人民银行令〔2024〕第 4 号，以下简称“《实施细则》”）公开发布了。该细则自发布之日起开始施行。2023 年 12 月 17 日之前，国务院公布了《非银行支付机构监督管理条例》（第 768 号国务院令，以下简称“《条例》”）。《实施细则》对《条例》进行了进一步的细化。
一、重新划分非银支付业务类型
2010 年《非金融机构支付服务管理办法》颁布之后，非银支付市场历经了 14 年的发展历程。在此之前的业务分类方式，无法很好地适应市场发展以及监管的需求。所以，在《实施细则》当中，对非银支付业务类型进行了重新划分。具体而言，支付业务分类的变革存在四个关键的时间点。
2010 年，非银支付业务被划分成网络支付、银行卡收单和预付卡业务这三类。在 2010 年 6 月 14 日，人民银行颁布了《非金融机构支付服务管理办法》（人民银行令〔2010〕第 2 号），依据交易渠道和受理终端，把非银支付业务分成网络支付、银行卡收单和预付卡业务等三类。其中，网络支付指的是凭借公共网络或专用网络，在收付款人之间进行货币资金转移的行为，像货币汇兑、互联网支付、移动电话支付、固定电话支付、数字电视支付等都属于网络支付。预付卡是为了营利而发行的，在发行机构之外能够用于购买商品或服务的预付价值，像采用磁条、芯片等技术，以卡片、密码等形式发行的预付卡就属于预付卡。银行卡收单指的是通过销售点（POS）终端等方式，为银行卡特约商户代收货币资金的这种行为。 银行卡收单是借助销售点（POS）终端等途径，替银行卡特约商户收取货币资金的行为。 银行卡收单是利用销售点（POS）终端等手段，为银行卡特约商户代收钱款的行为。
第二，2017 年，监管部门针对新出现的条码支付实施了分类“补丁”举措。依据线上或线下展业的差异，把相关业务分别划分归属到网络支付业务或者银行卡收单业务之中。我们在 2023 年 12 月 19 日发布了报告《厘清支付机构业务边界，强化数据保护要求——评〈非银行支付机构监督管理条例〉》。该报告指出，条码支付和刷脸支付能够在不借助 POS 机等实体介质的情况下，把网络支付工具运用到线下支付场景中。这样就突破了网络支付与银行卡收单的业务分类边界，使得基于“支付渠道”与“交易介质”的业务分类方法不再适用。2017 年 12 月 27 日，人民银行发布了《条码支付业务规范（试行）》（银发〔2017〕296 号）。此规定表明：非银行支付机构（即“支付机构”）若要向客户提供基于条码技术的付款服务，就应当取得网络支付业务许可；支付机构为实体特约商户提供条码支付收单服务时，应当取得银行卡收单业务许可；支付机构为网络特约商户提供条码支付收单服务时，应当取得网络支付业务许可。开展条码支付业务的机构，需要根据是线上展业还是线下展业的区别，去获得不同的资质许可。 开展条码支付业务的机构，要依据线上或线下展业的差异，获得相应的资质许可。 开展条码支付业务的机构，需按照展业的线上或线下之分，获取不同的资质许可。
2021 年，监管部门提出了两种新型的非银支付业务分类方式，分别是储值账户运营和支付交易处理。2021 年 1 月 20 日，人民银行针对《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”）进行公开征求意见。该条例给出了两种支付业务类型的定义：其一，储值账户运营是指通过开立支付账户或者提供预付价值，依据收款人或者付款人提交的电子支付指令，来转移货币资金的行为；其二，……（若还有其他支付业务类型定义可继续续写）支付交易处理指的是在未开立支付账户或未提供预付价值时，依据收款人或付款人提交的电子支付指令来转移货币资金的行为。2023 年 12 月 17 日公布的《条例》，再次明确支付业务类型包含储值账户运营和支付交易处理这两种类型，其目的是重塑非银行支付业务规则，以防范监管空白。《条例》规定：非银行支付业务按照能否接收付款人预付资金来划分，有储值账户运营和支付交易处理这两种类型。然而，单用途预付卡业务并不属于本条例所规定的支付业务。同时，储值账户运营业务以及支付交易处理业务的具体分类方式和监督管理规则，是由中国人民银行来制定的。
第四，在 2024 年，《实施细则》依据《条例》进行指引。它对储值账户运营以及支付交易处理所涉及的非银支付业务进行了细分。
一是把原《非金融机构支付服务管理办法》中规定的互联网支付归入储值账户运营Ⅰ类。并且支付业务许可证登记的业务类型也相应地调整为储值账户运营Ⅰ类。
二是支付业务许可证登记的业务类型也进行了相应调整，调整为储值账户运营Ⅱ类（经营地域范围）、储值账户运营Ⅱ类（仅限于线上实名支付账户充值）、储值账户运营Ⅱ类（仅限于经营地域范围预付卡受理）。
三是原《非金融机构支付服务管理办法》规定的银行卡收单被归入支付交易处理Ⅰ类，其经营地域范围保持不变。支付业务许可证登记的业务类型相应地调整为支付交易处理Ⅰ类（经营地域范围）。同时，支付业务许可证登记的业务类型也对应调整为支付交易处理Ⅱ类。
四是把仅开展原《非金融机构支付服务管理办法》所规定的移动电话支付、固定电话支付以及数字电视支付，而不开展互联网支付的这种情况，划分到支付交易处理Ⅱ类当中。
《实施细则》明确了支付业务分类方式的新老衔接。在新的分类方式下，支付业务无论外在表现形式怎样，都可依其业务实质归类和管理，能很好地适应行业发展变化，能将新型支付渠道和方式归入两大基本业务类型。保证了原有业务和牌照能顺利衔接过渡，同时能根据各机构业务和牌照的特点重新制定更直接、更细化的监管规定，以保证监管的穿透性和全面性。比如，在新分类方式下，上述的线上条码支付属于储值账户运营Ⅰ类，而线下的条码支付属于支付交易处理Ⅰ类。
二、严格监管非银支付机构的跨地域经营
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依据《条例》的精神，在非银支付机构开展业务方面，除了业务类别存在差异之外，所面临的经营地域范围限制也是各个非银支付牌照的关键不同之处。《条例》明确规定：“支付业务许可证必须载明非银行支付机构能够从事的业务类型以及经营地域范围。”此前，部分非银支付机构的支付业务许可证载明业务类型为特定区域内银行卡收单。然而，在实际开展条码支付业务时，这些机构可能会超出业务许可的地域范围去发展线下实体特约商户，这实际上违反了支付业务开展的相关规定。所以，《实施细则》从多个方面对非银支付机构的经营地域进行了严格监管。
在注册资本方面，是根据展业地域以及从事支付业务的类别来进行区分的。依据《条例》第八条，《实施细则》在将非银支付机构的注册资本设定为最低 1 亿元人民币的基础上，按照以下规则附加提高：
仅从事储值账户运营Ⅰ类业务的非银支付机构，其注册资本最低限额的附加值为人民币 1 亿元。这意味着其注册资本总规模最低为 2 亿元人民币。
二是对于储值账户运营Ⅱ类业务的非银支付机构，根据其从事业务的地域范围来设置不同的注册资本。其一，若非银支付机构只是在其住所所在的省、自治区、直辖市开展储值账户运营Ⅱ类业务，那么其注册资本的最低限额无需额外增加。其次，若银支付机构的经营地域范围超出其住所所在地。那么，在住所所在地以外每增加 1 个省、自治区、直辖市，注册资本最低限额附加值就增加人民币 500 万元。最后，若银支付机构的经营地域范围超过 20 个省、自治区、直辖市，注册资本最低限额附加值为人民币 1 亿元，也就是注册资本总规模最低为 2 亿元人民币。但是，仅从事储值账户运营Ⅱ类，且仅限于线上实名支付账户充值的，其注册资本最低限额无需附加；仅从事储值账户运营Ⅱ类，且仅限于经营地域范围预付卡受理的，其注册资本最低限额也无需附加。
三是针对支付交易处理Ⅰ类业务的非银支付机构，依据其从事业务的地区数量来设定不同的最低注册资本要求。如果非银支付机构仅仅在住所所在的省、自治区、直辖市开展支付交易处理Ⅰ类业务，那么就无需附加注册资本的最低限额。经营地域范围若在其住所所在地以外增加 1 个省、自治区、直辖市，注册资本最低限额就增加人民币 500 万元。若经营地域范围超过 20 个省、自治区、直辖市，注册资本最低限额附加值为人民币 1 亿元。
四是对于仅从事支付交易处理Ⅱ类业务的非银支付机构，其注册资本的最低限额不需要有额外的附加条件。
值得注意的是，如果非银支付机构同时进行上述两种以上的业务类型，那么注册资本的最低限额附加值会根据业务类型以及经营地域的多少，按照上述的计算方法进行加总计算。通过这样的计算可以得知，持有全牌照许可并且在全国开展业务的非银支付机构的注册资本，其最低限额为人民币 4 亿元。
第二，对非银支付机构通过变更、合并、分立等方式来改变展业地域的流程进行严格规范。
一是非银支付机构存在申请跨省、自治区、直辖市变更住所的情况，以及申请变更业务类型或者经营地域范围的情况。对于非银支付机构申请跨省、自治区、直辖市变更住所这一情况，需要向拟变更后住所所在地的人民银行分支机构提交申请。非银支付机构若要变更业务类型（包括新增或缩减），或者调整经营地域范围（包括扩大或缩小），就都需要向住所所在地的人民银行分支机构提交申请。并且，《实施细则》对非银支付机构变更住所以及申请业务变更的条件和流程等方面做出了详细的规定。
一是非银支付机构进行合并的情况，即一家非银支付机构吸收其他非银支付机构，合并后仅存在一家非银支付机构持有支付业务许可证，且合并主体能够获得多家被合并主体的全部或部分业务类型以及经营地域范围；二是非银支付机构进行分立的情况，即一家非银支付机构拆分为多家非银支付机构，分立后各非银支付机构分别持有相应的支付业务许可证和经营地域范围。支付机构若申请合并，那么就应当由拟合并的主体向其住所所在地的人民银行分支机构递交合并申请。而分立的情况与合并不同，分立指的是一家非银支付机构把部分资产和负债分离并转让给其他一家或者多家企业，在分立之后，将会只有一家法人主体持有支付业务许可证。非银支付机构若要申请分立，那么就应当由原支付机构把分立申请提交给拟持证主体住所所在地人民银行的分支机构。同时，《实施细则》对非银支付机构申请合并与分立的条件以及流程等方面都做出了详细的规定。
三、明确非银支付机构净资产红线
《条例》第 28 条对支付机构净资产有要求。人民银行在《实施细则》中，依据非银支付机构备付金日均余额，设置了非银支付机构净资产规模要求，且是阶梯式的。规定表明，非银支付机构备付金日均余额越高，其净资产要求就越高。同时，随着备付金日均余额的增长，其净资产要求将以阶梯式超额累退方式来确定。大型非银支付机构的情况是，较高的净资产水平意味着其抵御风险的能力更强，这有助于降低支付体系风险以及保障用户的资金安全。具体而言，非银支付机构的净资产最低限额是按照以下超额累退的方式来确定的：
备付金日均余额中不超过 500 亿元人民币的那部分，以 5%来进行计算
备付金日均余额在 500 亿元人民币之上且达到 2000 亿元人民币的这部分，是以 4%来进行计算的。
备付金日均余额在 2000 亿元人民币到 5000 亿元人民币这个范围之间，其中超过 2000 亿元人民币的那部分，按照 3%来计算。
备付金日均余额在 5000 亿元人民币至 10000 亿元人民币这个范围内，超过 5000 亿元人民币的那部分，按照 2%来进行计算。
备付金日均余额当中超过 10000 亿元人民币的那部分，要按照 1%来进行计算。
《实施细则》针对非银支付机构的设立等方面进行了全面细化，对股东管理、备付金管理等也做了细化规定。《条例》和《实施细则》先后出台，会取代之前的《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令〔2010〕第 2 号）以及《非金融机构支付服务管理办法实施细则》，从而成为监管非银支付机构的最新行政法规。
《实施细则》明确了在过渡期安排方面的内容。已设立的非银支付机构需在过渡期结束之前，达成有关设立条件以及净资产与备付金日均余额比例等要求。过渡期是从实施细则施行日开始，到支付业务许可证有效期截止日为止。如果过渡期不满 12 个月，就按照 12 个月来计算。
四、系统重要性非银支付机构标准仍待完善
《条例》和《实施细则》此前的反垄断应对措施是“具有市场支配地位”，现在转变为对“系统重要性”非银支付机构的认定。我们在 2023 年 12 月 19 日发布了报告《厘清支付机构业务边界，强化数据保护要求——评〈非银行支付机构监督管理条例〉》。报告指出，与 2021 年的《征求意见稿》相比，《条例》正式稿删除了对支付机构具有市场支配地位的具体认定标准。这一变化与此前平台企业金融业务由集中整改转入常态化监管的精神是一致的。《条例》规定：人民银行会按照规定对非银行支付机构进行分类评级。同时，人民银行会依据分类评级结果来实施分类监督管理。并且，中国人民银行会依法制定系统重要性非银行支付机构的认定标准以及监督管理规则。
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2018 年 9 月中央深改委通过了《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》。系统重要性金融机构的定义为：因规模较大，结构和业务复杂度较高，与其他金融机构关联性较强。这类金融机构在金融体系中提供难以替代的关键服务，一旦发生重大风险事件且无法持续经营，就会对金融体系和实体经济产生重大不利影响，有可能引发系统性风险。从机构范围方面来讲，系统重要性金融机构包含系统重要性银行业机构。同时，也包含系统重要性证券业机构。此外，还包含系统重要性保险业机构。另外，还有国务院金融认定的其他具有系统重要性且从事金融业务的机构。
《实施细则》目前尚未明确系统重要性非银支付机构的标准以及名单。同时，《实施细则》明确会对系统重要性非银支付机构设定附加监管要求，并且指出：系统重要性非银行支付机构需要依据中国人民银行的有关规定，结合自身的业务规模等因素，来满足附加要求。《实施细则》指出：中国人民银行将另行制定系统重要性非银行支付机构管理办法。
从境内外的经验情况来讲，在未来对系统重要性的非银支付机构进行评定时，或许主要会依据规模、关联的程度、可被替代的情况、复杂的程度以及跨境活动等这些指标来予以确定。2018 年 12 月我们发布了《稳增长与资本约束的平衡——2019 年中国经济展望》。此前金融稳定理事会（FSB）针对除银行保险外的其他全球系统重要性金融机构（NBNI G-SIFIs）的评估标准出台了征求意见稿。该征求意见稿中的评定标准包含规模、关联度、可替代性、复杂度和跨境活动。艾瑞咨询等多家市场机构调研分析显示，虽无官方的支付机构市占份额。以 2022 年第四季度数据为例，在第三方综合支付和第三方移动支付市场份额方面，支付宝和财付通市场份额稳居前三位。从第三方综合支付市场来看，支付宝占据了很大比例，市占率达到 55.6%。财付通排名居于第二位，其占比超出了 38%。这两者相加，合计的市场占有率超过了 90%。倘若在未来对系统重要性的非银支付机构进行评定，那么支付宝和财付通有一定的可能性会被纳入其中。
人民银行发布了《非银行支付机构监督管理条例实施细则》，资料来源为人民银行，该细则发布于 2024 年 7 月 26 日，其网页链接为。
资料来源为国务院的《非银行支付机构监督管理条例》，其信息获取渠道为 EB/OL，时间是 2023 年 12 月 17 日，截至 2024 年 7 月 26 日，且有对应的网页链接。
网页链接。
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资料来源为观知海内，其内容是 2023 年中国第三方支付行业市场现状解析及发展预测分析，该资料的获取时间为 2023 年 9 月 12 日，其更新时间为 2024 年 7 月 27 日，网页链接可查看相关内容。
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