美欧对俄罗斯金融制裁带来新挑战，如何汲取教训防范需思考
美欧对俄罗斯金融制裁对大国金融安全提出了新挑战。自2月24日俄罗斯在乌克兰启动“特别军事行动”后，美国、欧洲等国家对俄罗斯实施了金融制裁，这导致了俄罗斯金融市场剧烈波动、本国货币急剧贬值、股市行情暴跌、外汇收入中断、国内外信用卡无法正常使用、国民个人资产遭到冻结、西方资本大量撤离。与此同时，国际金融市场也出现了剧烈动荡，大宗商品价格急剧上涨，加密货币等数字资产投机活动加剧。
我们必须认真思考如何从西方对俄的金融制裁中吸取经验，以预防未来国际形势突变可能引发的金融封锁和制裁，并加快构建金融防御体系，这无疑是一个亟待解决的问题。
美欧对俄战争财政金融制裁及其影响
美欧对俄实施的经济制裁，是它们借助军事手段直接干预乌克兰局势的关键策略。这种制裁，作为制裁国采取的一种惩罚性措施，旨在使被制裁国承受损失或削弱其对抗能力，迫使它们不得不调整行为，并接受制裁国提出的政治条件，是一种具有政策性的工具。美国将财政金融制裁视为其外交政策中的一个关键手段，据吉布森、邓恩和克鲁特律师事务所的数据显示，在2017至2019年间，美国财政部实施了超过3200次对外制裁，这一数字平均下来相当于每天实施三次。目前，俄罗斯面临的美欧制裁项目高达5532项，而伊朗和叙利亚分别承受了3616项和2608项制裁。俄罗斯正面临财政金融制裁这一严峻挑战，这一挑战成为了其必须努力应对的“第二战场”，并将对国际金融市场及贸易投资领域带来深远影响。总体而言，目前美国和欧洲对俄罗斯的财政金融制裁所采取的主要策略有：
第一，美国财政部对俄直接展开财政金融制裁和限制投资。
首先，对俄罗斯金融体系的核心设施实施制裁，以切断其通往全球金融体系的关键途径。这一举措主要针对俄罗斯国内规模最大的金融机构，包括国有及私营企业，尤其是俄罗斯联邦储蓄银行和外贸银行这两家最大国有银行，以及全球范围内约90家金融机构，这些机构几乎占据了俄罗斯近80%的金融资产。
禁止与俄罗斯的主要国有及私营企业进行债务和股权交易，对它们实施禁令。在初期阶段，美国财政部将13家关键企业纳入了涉俄实体名单，其中6家是俄罗斯经济中极为关键的顶级金融机构。
三是对俄罗斯、和等大型金融机构实施金融封锁。
第四点，针对与俄罗斯总统普京关系紧密的家族成员、金融领域的要员及其亲属实施制裁，同时，制裁的锋芒也直指俄罗斯金融界的重量级夫妇。目前，欧美国家的制裁已经导致俄罗斯相关人士海外资产遭受了大约八百亿美元的损失。
第五点，严格禁止与俄罗斯央行进行任何交易往来，同时切断其外部资金的主要来源渠道。美国和欧洲方面对国际资本投资俄罗斯央行资产及主权财富基金实施了严格的限制措施；此外，还对俄罗斯直接投资基金（RDIF）以及其股份管理公司实施了制裁。
六、金融制裁的范畴被拓展至消费信贷领域，其中，信用卡品牌“万事达卡”与“维萨”已暂停在俄罗斯的业务运营；值得注意的是，这两大品牌在2020年占据了俄罗斯支付市场的74%份额。
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其次，美国商务部依托工业与安全局（BIS）对俄罗斯在国防、航天航空以及海事等领域的关键基础设施执行了出口限制措施。这些初步的制裁举措涵盖了半导体、电脑、电信设备、信息安全相关产品、激光技术以及传感器等，并针对BIS实体名单上列出的49个俄罗斯军事终端用户实施了管控。第二轮的制裁举措涵盖了针对俄罗斯炼油业的出口限制，同时将来自10个国家的91个实体纳入商务部出口管制名单，旨在遏制对俄罗斯军事行动的援助。美国商务部工业安全局（BIS）实施的制裁旨在阻断俄罗斯获取关键技术供应的渠道，并限制其获取美国商品、软件及技术的能力。财政与金融领域的制裁措施，以及国际结算银行（BIS）实施的产业制裁，共同作用于俄罗斯，将对其战争经费的筹集能力造成不利影响。
第三，美国与欧盟等国家达成一致，决定将若干俄罗斯金融机构从全球银行间金融电信协会（SWIFT）网络中剔除。具体到3月2日，欧盟作出决定，将包括7家在内的俄罗斯银行排除在SWIFT支付体系之外，这一举措导致上述俄罗斯银行无法与海外金融机构进行交易，进而影响了俄罗斯的外贸活动、外国投资以及国际结算清算的流程，使得这些渠道的运行速度减缓，受到阻碍。
第四，美国财政部强调了对全球数字资产管理的重视，以削弱俄罗斯金融体系。该部门要求金融机构及加密货币企业上报任何旨在绕过制裁并限制俄罗斯财政实力的行动；财政部下属的金融犯罪执法网络亦要求金融机构识别并迅速上报可能的规避制裁行为。此外，相关交易所随后发布报告，指出已封锁超过2.5万个与美制裁名单相匹配的网址。
第五，美国通过向乌克兰提供财政支持，旨在削弱俄罗斯的国力。自2014年起，五角大楼便启动了“外国军事融资计划”和“乌克兰安全援助计划”，通过这两个账户向乌克兰增派军事援助。在过去的八年里，美国国务院和国防部向乌克兰提供了超过27亿美元的安全援助，以及4.05亿美元的人道主义援助。乌克兰局势恶化后，美国国务院迅速指令五角大楼向乌克兰输送价值3.5亿美元的军事支持，而且过去一年中，美国对乌克兰的安全承诺援助总额已累计超过10亿美元。与此同时，美国国务院和国际开发署（USAID）亦向乌克兰提供了总计5400万美元的“人道主义援助”。进入3月15日，美国再次向乌克兰增拨了136亿美元的军事援助资金。2018年，乌克兰颁布的《国家安全法》规定，国家在安全领域的投入需至少占国内生产总值（GDP）的5%，其中，国防支出需占国家安全总投入的60%。但实际情况是，乌克兰的国防支出平均仅能实现约2.5%，且2021年的国防预算仅为42亿美元。
西方对俄罗斯的金融制裁在短期内会对其实力造成冲击，同时对其国际政治经济能力构成长期限制。首先，冻结俄罗斯央行部分外汇储备资金，这相当于削弱了俄罗斯抵御国内资产贬值的“首要且关键”的防御措施。目前，证券资产在俄罗斯央行外汇储备中占比超过50%，因此金融市场的波动对俄罗斯的影响尤为显著。乌克兰局势急剧恶化，俄罗斯RTS指数开盘便大幅下挫，跌幅接近16%，迫使各大交易所紧急暂停交易。RTS指数在当天内跌幅一度达到近50%，而MOEX指数亦下跌超过45%。由于美元储备无法使用，2月28日，俄罗斯金融市场和外汇市场经历剧烈波动，美元兑卢布汇率一度攀升至109的历史最高点，卢布价值缩水近30%。为保障金融秩序和物价稳定，俄罗斯央行迅速将卢布的基准利率提升至20%，这一举措导致汇率下降至94.6，其回撤比例达到了13%。
俄罗斯海外金融机构承受着破产的巨大压力，这对俄罗斯的金融基础设施构成了严重动摇。在美国和欧洲实施制裁之后，俄罗斯联邦储蓄银行在欧洲的分支机构，以及其在克罗地亚和斯洛文尼亚的子公司的存款大量流失。欧盟相关机构迅速作出反应，宣布这些欧洲子公司将在对其在克罗地亚和斯洛文尼亚的业务进行清算和处置之后，全面撤出市场。
第三，这一行为引发了国际加密货币市场的波动。加密货币作为一种信用有限的国际支付工具，本质上归属于金融衍生品范畴。随着乌克兰局势的加剧，加密货币的价格出现了剧烈波动。例如，3月1日，比特币的价值上涨了16%，攀升至43838.08美元。部分欧美分析师指出，利用加密货币可以绕过美国的制裁，并且实现资金的跨国流动。美加密数据服务商Kaiko的分析师指出，稳定币在避免受到制裁的过程中，或许能扮演更为关键的角色。这是因为，像USDC这样的多数加密货币都与美元建立了联系，且均由中央集权机构发行，并对交易活动进行监管。因此，这类稳定币的表现对未来战争、财政和金融危机的发展趋势研究具有典型的示范价值。
俄罗斯应对美欧财政金融制裁的做法
第一，俄罗斯针对美欧金融制裁采取了金融反制措施。
首先，颁布针对战时状况的特殊财政金融政策总统令；其次，严禁个人和企业使用外币进行债务偿还或转移外币至海外账户；再者，要求国内出口企业将外汇收入的百分之八十强制兑换成人民币；最后，允许上市公司在年底前回购自身股票。
俄罗斯央行决定将基准利率上调至20%，同时保证金融信息传输系统（SPFS）的持续运作，并允许境外投资者加入SPFS系统；此外，莫斯科证券交易所的股票交易被暂停，仅保留了外汇和货币市场的交易活动；同时，股票及衍生品市场的交易也被取消。
财政部负责分配1万亿卢布，用于收购受制裁影响下的俄罗斯企业股份，同时实施临时措施，限制外国企业对俄罗斯资产的退出。
其次，俄罗斯致力于推进“去美元化”战略，将其视为抵御财政金融制裁的长期策略。目前，俄罗斯金融机构在全球外汇交易中的价值约为4600亿美元，其中80%涉及美元交易。VTB银行与另一家银行的总资产交易额超过全国总额的一半，然而，这些交易支付均需借助美国金融体系完成。自2014年起，俄罗斯加速了“去美元化”的步伐，相关举措主要聚焦于四个关键领域。
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俄政府大幅减少持有美元资产。在2013年至2020年间，俄罗斯央行将计价以美元的外汇储备减少了超过50%。进入2021年7月，俄罗斯财政部长公布了一项计划，即从其价值1860亿美元的主权财富基金中，彻底剔除所有以美元计价的资产，而这些资产大约占俄罗斯主权财富基金总量的三分之一。
其次，对贸易结算货币的构成进行调整，显著降低美元结算的比例。目前，俄罗斯政府已与我国、印度、土耳其以及欧亚经济联盟的其他成员国，诸如白俄罗斯、亚美尼亚、哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦等国家，就相关事宜达成了共识，并签署了协议，约定在双边贸易往来中，优先选用各自国家的货币进行结算。俄罗斯这家规模庞大的国有能源企业已开始在国际贸易中更频繁地采用欧元及卢布结算，数据显示，在2020年的第四季度，俄罗斯向金砖国家中的其他四个成员国的出口总额中，仅有大约10%是以美元为计价单位，这一比例远低于2013年的95%。尽管如此，目前俄罗斯的整体出口中，大约有50%依然是以美元为计价货币。
此外，降低对美元相关基础设施的依赖，我国致力于加强本土结算与清算处理能力。2015年，为了替代SWIFT，我国着手构建了全国性的电子支付结算系统——Mir，并设立了SPFS。自2017年12月起，SPFS开始向非银行机构提供交易服务。到了2018年3月，已有超过400家机构（其中以银行为主）加入了SPFS。Mir和SPFS两大系统拓宽了俄罗斯在国际金融结算领域的服务范围，分别于亚美尼亚、土耳其及乌兹别克斯坦设立了Mir中心系统；到了2020年年末，有来自亚美尼亚、白俄罗斯、德国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和瑞士的23家银行与SPFS系统建立了合作关系。在消费信贷领域，2021年，超过半数的俄罗斯民众已经拥有了本国的Miry银行卡，这一比例达到了全国金融交易总额的32%。
最终，俄罗斯中央银行致力于研究数字货币的发行及使用管理。2018年，俄罗斯颁布的《数字金融资产法》对数字货币的法律地位进行了界定，确立了卢布作为俄罗斯联邦唯一法定货币的基石，从而提升了加密数字货币的公众接受度。此外，该法还探讨了基于数字货币的税收体系优化方案。然而，该法亦明确指出，加密货币在俄罗斯境内不会被用作支付工具。
根据相关研究，俄罗斯未来可能构建的数字货币体系有望有效应对美国可能实施的金融制裁威胁。此外，法律层面对于加密货币的界定以及在国内加密货币交易流程的规范，将大大减少欺诈行为、洗钱和恐怖主义融资的风险。同时，这也有利于构建一个透明的加密货币运作税收体系，进而推动俄罗斯国家预算收入的增加。
俄罗斯金融安全领域正遭遇诸多实际问题，其中最为关键的是全面推广SPFS系统所遭遇的困难，目前俄罗斯仅将其作为资金交易的备选方案。
企业采用SPFS的投入费用依然偏高。在冲突爆发之前，该系统的交易成本介于0.80至1.00卢布每笔（相当于0.012至0.015美元每笔）。
其次，SPFS在国际上的知名度不及拥有五十年历史的SWIFT。因此，俄罗斯有必要通过立法手段，加强本国金融机构与SPFS之间的直接联络。
俄罗斯在国际金融领域的合作伙伴数量相对有限。目前，俄罗斯政府刚刚着手与土耳其、伊朗等发展中国家进行协商，目的是促进SPFS系统在海外得到更广泛的应用。
第三，俄罗斯金融体系亟需探寻更为稳固的长期合作伙伴。鉴于俄罗斯与美国和欧洲在战略利益上存在根本性的分歧，未来美欧对俄罗斯的金融制裁有望持续，俄罗斯加速与美元及美欧金融体系实现分离，这一趋势已愈发明显。无论是致力于Mir和SFPS的研发，抑或是增强加密货币的研发与实验性应用，亦或是通过国际协商途径，推广我国在国际金融结算与清算领域的工具，这些举措均构成了朝着该目标持续努力的具体体现。
国家应主动担当，向世界贡献金融领域的公共产品，以促进国际的稳定与增长。同时，要加快构建一个面向全球的、安全可靠且风险可控的国际金融基础设施。在战时和紧急状况下，保持金融流动性对于大国而言尤为关键。金融领域的国防建设，是同步增强国防和经济实力的有效途径。国防作为一种公共产品，其提供离不开财政资金的投入。金融国防策略的制定，需同时关注增强积极防御外部攻击的能力，并拥有对敌方金融攻击进行主动反击的措施。
（作者系上海财经大学公共政策与治理研究院首席专家、副院长）
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