社会治理现代化：从社会管理到综合治理的转变与实践
社会治理是国家治理的一个重要方面，而社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。随着经济体制发生深刻变革，社会结构也经历了深刻变动，我国致力于构建符合时代需求的社会治理体系，并且逐渐从社会管控以及社会管理转变为社会治理。治理和管理仅仅只有一字之差，然而所体现出来的却是系统治理、依法治理、源头治理以及综合施策。党的十八大以来，我国着力推进社会治理领域的改革创新，使得社会治理迈入了加快发展的新时段。党的二十届三中全会把“创新社会治理体制机制和手段”当作“聚焦建设更高水平平安中国”的关键内容，针对健全社会治理体系作出了重要的规划安排，为创新社会治理给出了指引方向。从社会管理转向社会治理
我国社会治理有其深厚的历史根源，也有现实需求。儒家思想提倡“仁政”和“德治”，这对现代社会治理能起到重要的启示作用。随着社会结构发生深刻的变化，我国努力构建契合时代需求的社会治理体系，并且逐渐从社会管控以及社会管理转变为社会治理。
新中国成立后，为了维护社会稳定，主要运用“单位制”和“户籍制”等方式进行全面的管控。改革开放不断深入推进，利益格局发生了深刻的调整，思想观念也有了深刻的变化。在此过程中，社会治理理念逐渐发生转变，开始注重对社会矛盾的化解以及公共服务的均等化，并且强调要构建健全的党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。党的十八大以来，我国在社会治理领域大力推进改革创新。党的十八届三中全会首次提出了“社会治理”这一概念，并且强调要“改进社会治理方式”，还要“实现政府治理与社会自我调节、居民自治的良性互动”。党的十九大进一步提出，要打造共建共治共享的社会治理格局。党的二十大对完善社会治理体系进行了系统的部署。它更加注重将共建共治共享的社会治理制度加以健全。并且要建设起一个人人都有责任、人人都能尽责、人人都可享有的社会治理共同体。
社会治理的主体包括政府、社会组织、企业和个人等多元部分。这些主体通过制定并执行规则，提供服务以及管理公共资源等方式，来共同维护社会秩序，推动经济社会发展，实现公共利益。它强调治理主体的多元性，治理方式的多样性以及治理目标的公共性，并且具备动态性、整体性、协调性、法治性和创新性等特征。其中，关键特征是动态性。生产力持续发展，会促使社会关系和社会需求不断迭代演进。治理策略与机制需要依据不同阶段的特性以及具体问题进行灵活调整，以此来确保与社会需求精准适配。整体性体现在社会治理涵盖了经济、文化、公共服务等各个领域。只有加强统筹规划，进行全方位协调，才能够更好地推动经济社会的可持续发展。参与主体更为多元，其利益诉求和行动方式也各不相同。协调性注重沟通协作以及凝聚合力，以防因矛盾而影响治理效率。法治性是坚实的保障，它为社会治理构建起清晰的规则体系，能够营造出公平公正的社会环境，为社会稳定筑牢根基。创新性是顺应时代发展的一种必然选择。科技在迅猛发展，社会结构也在深刻变革，它们不断催生新的方法和新技术，进而推动治理模式持续进行创新。
我国社会治理变革历程中，我们党带领人民走出了一条中国特色社会主义社会治理之路。在治理理念方面，从传统的社会管理转变为现代社会治理，完成了从单一管控到多元共治的转变。在治理结构方面，从管理转变为引导，借助协同治理构建起政府、社会、公众多元互动的新态势。在治理方式方面，过去依赖经验进行粗放治理，如今走向了制度化和规范化建设，制度的逐步完善为社会治理打下了基础。在治理实践方面，从那种“救火式”的应急处置模式转变为加强顶层设计，并且构建起长效机制，从源头就开始防范和化解问题。《2024 中国社会治理与发展指数（CSGDI）年度报告》进行了测算，2024 年全国 31 个省（自治区、直辖市）的平均得分是 79.64 分，并且连续多年都在提升，这显示出社会治理能力在不断提高。
各地创新模式构建社会治理新格局
中国是一个拥有 14 亿多人口且幅员辽阔的发展中大国，其社会治理存在点多、面广的情况，难度较大，也没有现成的经验可供遵循。党的十八大之后，我国加快对科学有效的社会治理体制进行构建，持续推动社会治理体系与治理能力朝着现代化的方向发展，通过开展系统性改革，构建起了由党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障以及科技支撑等多方面共同组成的社会治理体系。党的二十届二中全会组建了中央社会工作部。此部统筹推进党建引领基层治理以及基层政权建设，还推动跨部门协同治理。地方党委作出积极响应，纷纷成立了社会工作部门。在省、市、县三级，相应的协调机制逐步得以建立健全，并且积极探索能够加强新兴领域党建工作的有效途径。建立党委进行统一领导，“两新”工委负责统筹指导，行业管理部门承担具体指导职责，行业党组织直接负责相关工作。这样不断扩大党的组织覆盖范围和工作覆盖范围，把新经济组织、新社会组织、新就业群体纳入基层治理体系之中，从而进一步提升基层治理的效能，夯实社会治理的基础。社会治理理念成功转化为社会治理实践优势，在各地都形成了诸多能够被复制且能够被推广的经验模式。
城市治理由市民诉求所驱动。人类文明的结晶是城市，它是经济社会发展以及人民生产生活的重要载体。在 2024 年末的时候，我国城镇化率达到了 67%，城市也就成为了社会治理的重要场所。各地秉持着“人民城市人民建、人民城市为人民”的理念，促使治理重心向下转移，持续提升城市的可持续性与宜居性，从而形成了具有独特特色的城市治理道路。北京市将市民的诉求作为驱动超大城市治理的力量，为城市治理给出了“民有所呼、我有所应”的“北京方案”。从 2019 年开始，北京市大力推进接诉即办方面的改革。党建起到引领作用，12345 市民服务热线成为主渠道。通过进行制度创新以及技术赋能，能够精准地破解民生方面的堵点。建立“每月一题”工作机制，还有响应率、解决率、满意率“三率”考评机制。以此推动“主动治理、未诉先办”，从而高效地解决群众的急难愁盼问题，使得基层治理的响应速度和解决能力得到了有效提升。2024 年末时，12345 热线受理了群众和企业反映的 1.5 亿件事。诉求的解决率从 53%提升到了 97%，市民的满意率也从 65%提升到了 97%。
各地坚持鲜明导向大抓基层，推动资源向基层倾斜，强化党建引领，从而健全党组织领导的城乡基层治理体系，其中包含自治、法治、德治相结合来推进城乡基层治理。浙江省绍兴诸暨市枫桥镇创造了“枫桥经验”，依靠群众化解矛盾，且会根据形势变化不断赋予其新的内涵。枫桥镇干部群众将基层党组织的作用充分发挥出来。他们通过“三治融合”以及“四防并举”（包含人防、物防、技防、心防）的方式，把问题在基层得以解决，并且将其化解在萌芽状态。使得“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”成为一种常态。同时，在资源整合方面做加法。率先开始进行社会治理中心的建设，把分散的多个中心聚集成为一个中心。借助基层调解组织，化解矛盾纠纷的成功率达到 98%以上。“枫桥经验”在新时代持续创新发展，与方便企业和群众办事的“最多跑一次”改革相融合，不断创新服务的方式，从而形成了具有时代特色的基层社会治理模式。
中央网信办、国家发展改革委等 8 部门顺应数字化、智能化、网络化发展趋势。2021 年 9 月，公布了首批国家智能社会治理实验基地名单。这标志着我国社会治理进入了智能社会治理探索阶段。3 年多的时间里，10 家综合基地和 82 家特色基地开展智能社会治理实验。并且形成了初步的创新建设成果。内蒙古自治区鄂尔多斯市为例，该市搭建了“市—旗区—街道—社区”四级“根数据库”，这是全口径的。它打破了部门之间以及系统之间的数据壁垒，还实现了数据的智能采集与报表的自动生成，使得基层网格员填表报数的时间大大缩短了。在标准建设方面，主导制定了《积分制基层社会治理数字平台建设规范》，并且参与了 3 项国家标准的研制，还形成了 130 余项研究成果；在产业智能化方面，与华为公司一同共建了工业互联网平台，引入了 72 家生态伙伴，推动了煤炭、化工等传统产业的智能化升级；在智慧养老方面，构建了市级进行监管、旗区进行调度、街道社区进行响应的智慧养老服务平台，到 2024 年末为止，累计生成的服务工单超过 360 万条，每天平均处理助餐、助康等工单 2000 多条，服务的精准率达到了 98%；在公共服务方面，创新推出了“多多评·码上生活”小程序，将社区、政务服务等功能进行了集成，注册用户超过了 50 万，诉求的响应率达到了 99.6%。鄂尔多斯市借助“智治”的力量来推动社会治理现代化改革，并且稳步前行。在 2024 年，它在国家智能社会治理实验综合基地的评估里处于较为靠前的位置。同时，它还为资源型城市的转型给出了“暖城方案”。
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构建社会治理共同体，实现共建共治共享。各地持续创新社会工作方式，于实践中开创“党建引领+专业支撑+多元共治”的模式，将公众参与社会治理的渠道予以拓宽，并且搭建起多层次、多领域的公众参与平台。我国志愿服务队伍在不断壮大。到目前这个时间点为止，全国实名注册的志愿者总人数达到了 2.38 亿人。同时，注册的志愿队伍有 135 万个。并且，志愿项目的总数为 1288 万个。这些志愿服务所累积的服务时间达到了万小时。这些都为社会治理共同体的建设注入了强大的动力。北京市朝阳区推出“共朝美好”治理品牌。该品牌以党建组织体系为支撑，实现全景式领导；以社会动员体系为支撑，实现全方位协同；以群众自治体系为支撑，实现全过程民主；以综合服务体系为支撑，实现全龄段友好；以文化凝聚体系为支撑，实现全链条融合；以队伍保障体系为支撑，实现全梯队赋能。通过这六大体系，推动构建共建共治共享的治理共同体。10 年期间，党政群共同商议、共同治理。该区实施了 1.6 万个民生实事项目。同时建立了“问政于民、问需于民、问计于民”的协商平台，且这个平台是常态化的。目前，在 43 个街乡和 703 个城市社区中，已经建立了 24 个市级书记工作室以及 20 个区级书记工作室，其数量在全市处于首位，由此形成了基层治理的“雁阵”。
总体来看，不同地区的社会治理创新实践存在差异，这是因为经济发展水平不同、社会结构不同以及文化背景不同。经济发达地区更加注重提升治理的智能化水平，同时也注重提升治理的精细化水平；经济欠发达地区则把治理重点放在解决基本民生问题上，并且注重维护社会稳定。城市和乡村存在明显差异。城市治理的重点在于公共服务的优化以及城市环境的改善。乡村治理则主要聚焦于基础设施的建设以及社会秩序的维护。
社会结构变化催生治理新需求
社会结构和社会治理是相互辅助、相互促进的。社会结构对社会治理方式的选择有着深刻的影响。随着社会经济的快速发展以及城乡一体化的深入推进，我国的社会结构正在发生着变化。其中包括人口老龄化程度不断加深，人口流动的速度加快，新社会阶层不断涌现，家庭结构逐渐趋向小型化等新的变化。这些新变化促使了社会治理产生了新的需求。
从人口结构方面来看，少子化的情况存在，老龄化的现象也存在，并且人口流动性较强，多种情况相互交织。在 2024 年，我国的出生人口为 954 万人，人口自然增长率是-0.99‰。0 岁至 15 岁的人口占比为 17.1%。总体而言，人口呈现负增长，这种人口负增长在很大程度上是符合世界现代化发展的一般规律的。2024 年末时，我国 60 岁及以上的人口有 31031 万人。这部分人口占全国人口的比例为 22%。老年人口数量在不断增加，这就对养老服务以及医疗保障等方面提出了更高的要求。另外，在 2024 年，全国的结婚登记数是 610.6 万对，与去年相比下降了 20.5%。人口迁移流动较为活跃。在 2024 年末的时候，城镇的常住人口达到了 94350 万人。与上年末相比，增加了 1083 万人。而乡村的常住人口则减少了 1222 万人。众多的农村劳动力涌入到了城市当中。这给城市的公共服务供给、住房保障以及社会治安等方面带来了较大的压力。顺应人口发展所发生的变化形势，需要进一步提升社会治理的适应性。
从社会阶层角度来看，多维分化与动态调整是同时存在的。我国的社会结构正在发生转变，从“金字塔型”逐渐向“橄榄型”转变。新兴产业发展得很蓬勃，这催生了新的社会阶层。这些新的社会阶层在就业形式、价值观念以及利益诉求等方面，与其他阶层是有差异的。其中，中间阶层的规模在不断扩大，中间阶层包括服务业工人以及专业技术人员等。社会阶层呈现出多元化的趋势，并且这一趋势越来越明显。新的经济组织和新的社会组织不断地涌现出来。新就业群体的规模一直在持续地扩大。根据第九次全国职工队伍状况调查显示，我国的新就业形态劳动者达到了 8400 万人，在职工总数中占比 21%。要精准地回应不同群体的需求，就需要建立起更加有效的利益协调机制。同时，要让群众的利益诉求表达渠道更加畅通和规范。在社会治理方面，更加注重公平与效率之间的平衡。
从收入结构方面来看，因为收入分配制度改革在持续深化，所以城乡以及地区居民之间的收入差距在不断地缩小。在 2024 年，我国城镇居民人均可支配收入为 54188 元，与 2012 年相比实际增长了 120.6%；农村居民人均可支配收入是 23119 元，相较于 2012 年实际增长了 175.58%，并且增长速度比城镇居民快。从地区角度来看，若将西部地区居民收入设定为 1 。2023 年，东部地区居民人均可支配收入与西部地区居民人均可支配收入之比为 1.60 ；中部地区居民人均可支配收入与西部地区居民人均可支配收入之比为 1.07 ；东北地区居民人均可支配收入与西部地区居民人均可支配收入之比为 1.07 。并且，东部地区的收入相对差距比 2012 年缩小了 0.12 ，中部地区的收入相对差距比 2012 年缩小了 0.03 ，东北地区的收入相对差距比 2012 年缩小了 0.23 。在加强和创新社会治理方面，需要围绕实现共同富裕的目标和方向，让发展成果能够更多且更公平地惠及全体人民。
国际社会治理的典型经验
发达国家经过长期发展，在社会治理方面积累了丰富经验。比如，新加坡的“从严治理”模式，其强调的是政府的权威性以及治理的规范性。北欧国家的“福利国家”模式，注重的是对民众社会福利和公共服务的保障。美国的“社区治理”模式，强调的是社区在社会治理当中所起到的重要作用。一些成功的做法是值得进行研究和借鉴的。
构建以法治为基础的制度框架。利用宪法、行政法、社会法等来确立社会治理的基本规则，把各方的权责边界明确出来。比如，德国的《基本法》着重强调社会公正；欧盟借助《通用数据保护条例》对数据治理进行规范，以此保障公民的权利，减少权力的滥用；新加坡把“严刑峻法”和法治宣传相结合，从而有效地降低了犯罪率。
多元参与并合作共治。构建起“小政府、大社会”的体制，政府的职责在于制定政策框架，通过直接补助、减免税费以及购买服务等途径来扶持非营利性组织，把具体的服务交付给社会组织去承担。与此同时，要注重发挥社区的作用，从而形成一种由政府进行指导，由社区组织和民间团体主办，由企业提供优质服务的社区治理体系。纽约市凭借《城市宪章》等法规，将社区自治的法律地位以及职责范围予以明确，并且设立了社区法庭、业主协会等机构，以此推动居民参与到社区事务的决策与管理当中。
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科技推动智慧治理。努力构建数字化的政务服务体系，像瑞典借助数字服务达成了 90%的政务服务线上办理，使得服务效率获得了极大提升。利用数据与人工智能技术来增强治理的效能，例如新加坡通过智能交通系统减轻了交通拥堵的状况，事故发生率降低了大约 15%。注重隐私保护与社会治理之间的平衡，例如欧盟通过制定诸如《人工智能法案》这样的法规，来对人工智能技术进行监管和规范。
注重社会福利以及公平保障。一些发达国家通过构建普惠型社会保障体系，达成了基本公共服务在医疗、教育、养老等方面的全覆盖。像瑞典，它为父母双方提供最长 480 天的带薪育儿假，并且 90%的幼儿能够进入公立幼儿园，男女就业差距仅有 6%。同时，瑞典还借助税收政策等方式来调节收入分配，全力致力于缩小贫富差距。
创新体制机制健全社会治理体系
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出了进一步全面深化改革的“七个聚焦”，其中有一个聚焦是“聚焦建设更高水平的平安中国”。社会治理与人民的安居乐业息息相关，也与社会的安定有序紧密相连，它是建设更高水平平安中国的一个关键部分。要顺应社会结构所发生的深刻变化，不断把社会治理体系加以健全，持续提升社会治理的效率，持续提升社会治理的精准性，从而更好地满足人民群众在安全需求方面的多样化、多层次、多方面的特点。
以确保治理政策与社会结构变化相适配。
完善社会治理体系，包含党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑等方面。构建治理格局，有政府引领、市场驱动、社会协同等要素。鼓励基层进行治理体制机制创新，健全“三治融合”的城乡基层治理体系，让群众参与渠道得以拓宽，提升基层治理的效能。坚持并发展新时代的“枫桥经验”。推动各类调解进行协调联动。健全排查预警机制以及分类调解机制。抓好社会矛盾风险在前端的防范与化解工作。
聚焦重点领域以提升治理精准性。其一，加强社会治安的综合治理，深化防控体系的建设，持续推进扫黑除恶工作，对违法犯罪行为予以严厉打击。其二，加大对安全生产、食品药品、消防、交通等重点领域以及关键环节的监管力度，及时排查并消除安全隐患，防范重特大事故的发生，提升公共安全的保障能力。其三，强化网络安全治理，加强监管执法工作，严厉打击网络犯罪行为。
推动基层社会治理向数字化方向转型。将大数据、人工智能、物联网等数字技术充分加以利用，以此提升治理的科学化与智能化水平。要注重在事前进行预防，将关口提前，从而提高社会治理的精准性和时效性。进一步深化网格化治理，健全能够覆盖城乡的网格化管理体系，达成“人在格中行走、事在网中办理”的目标。完善与之相关的法律法规，以严格的标准来规范执法，做到公正且文明，同时提升全体民众的法治意识以及法治素养，切实把公平正义维护好。
着力处理好治理与发展的关系。要弥合区域发展的差距以及技术方面的鸿沟，去探索与新型城镇化、乡村振兴、绿色发展等战略相契合的社会治理途径，让社会治理与社会发展能够深度融合在一起，做到同频共振，共同促进、相互推动。要坚持在发展的过程中进行治理，在治理的过程中推动发展，让高效能的治理和高质量的发展能够形成良好的互动，持续增强社会治理的韧性。
（执笔：张成岗）
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