都市圈：中国城市化下半场的开启与历史演变
都市圈：中国城市化的“下半场”▍城市化下半场正在开启
中国的城市发展历程具有独特之处。古代城市存在的时间较为长久，然而其形式却较为单一。傅衣凌把明清时期的城市经济划分成了两类，即“开封型城市”和“苏杭型城市”。前者是典型的亚洲消费城市，且是封建地租的集中地，其工商业依附于地主，是为城市的地主服务的；后者同样是封建地租的集中地，然而工商业的比重相对较大，并且面向全国，此外还有许多与工商业生产直接相关的新兴市镇，像盛泽、濮院、枫泾等。工商业的发展是促使苏杭型城市和新兴市镇形成与发展的主要因素。赵冈将中国城市区分为两类，一类是政治意义极为强烈的“城郡”，也就是行政区划的治所；另一类是基于经济因素自然形成的“市镇”。他认为中国历史上的城市和市镇在性质上存在差异，发展过程也各不相同。他强调在宋代以后，“大中城郡的发展完全处于停滞状态，城市化的新方向转移到了市镇”。近代开埠之后，那些位于沿海、沿江以及沿铁路的城市获得了较为快速的发展。新中国成立之后，工业化以及三线建设促使中西部城市得以崛起。在最近的几十年间，伴随改革开放的推进，国家城市体系的成长与重构达到了前所未有的程度，尤其是在区域中心城市和全球城市的塑造方面，还有众多新开发区以及老工业城市的蜕变。
上世纪 80 年代开始，工业化、全球化、市场化得以推进。在此过程中，中国经济一直保持着增长态势。同时，城市化的速度很快，规模也很大，这种情况实属罕见。中国政府积极参与其中，释放出了市场的活力。它积极引进技术，大力支持创新。在这一过程中，经济社会结构发生了显著变化：1978 年人均 GDP 为 156 美元，到 2020 年升至 1.11 万美元；1949 年常住人口城镇化率是 10.64%，1978 年在 17%至 18%之间，2020 年达到 63.89%（其中户籍人口城镇化率为 45.4%）；1949 年城市数量为 132 个，1978 年为 193 个，2020 年达到 685 个；中国的大城市数量在世界上居于首位，有 105 个城区人口超百万的城市，其中城区人口超千万的城市有 7 个（在欧洲 40 多个国家中，人口超过 1000 万的国家也只有十来个）；城市用地规模不断扩大，1981 年城市占地面积为 7438 平方公里，2017 年达到 56225 平方公里（增加了 7.6 倍）。
经济学家通常从两个方面来阐述城市化对经济增长的贡献。一是城乡生产力水平存在差异；二是城市中生产率的变化更为迅速。在早期发展的那几十年里，由于农村人口所占比例较高，农村人口向城市就业的转变给经济增长带来了巨大的贡献。随着城市不断扩大，城市中生产率变化更为迅速这一方面逐渐占据了主导地位，原因是它是基于集聚效应和规模经济而运行的。
与此相伴的问题很突出：经济增长的三驾马车过度依赖出口导向和投资驱动；粗放式增长的弊端完全显现，比如环境恶化、交通拥堵，还有开发区闲置，房价居高不下（据央行 2019 年调查，房产占家庭总资产的 70%，金融资产占总资产的 20%）；地方政府竞争使得市场分割加剧，土地财政难以持续，地方债务频繁出现问题；收入差距过大，公共服务分配不均，户籍、土地等二元制度严重限制了发展。
本文认为，中国已步入“城市化下半场”。这是因为上半场所能够享有的红利正在急速减少，困难开始明显地显现出来。当下迫切需要通过增加动力、改变轨道和转换路径等方式来应对一系列十分严峻的挑战。“下半场”不能再走粗放式道路，而是从增量步入“存量主导”“创新驱动”以及“高质量发展”的阶段。这意味着在诸多领域会发生分化和重组，比如区域、市场、人口、收入、行业之间以及行业内。传统产业会逐渐衰落，新兴产业则会不断崛起，且这种新旧的态势会愈发明显，新旧动能在转换过程中此消彼长，优胜劣汰。所以我们需要弄清楚：未来会有怎样的增长速度和发展空间？环境资源约束以及制度安排发生了哪些变化？城市化率可能达到的极值（包括低、中、高）分别是多少？城市人口预测所依据的是什么？在土地财政结束之后，城市的增长路径有哪些不同之处？城市发展的投融资模式有哪些新的途径？在建设了大量物理性城市空间之后，数字化将会产生怎样的效果？数字化会对区域、城乡、政治、经济、社会、生态以及治理的各个方面产生怎样的影响？为解决收入分配等诸多难题，要素配置的逻辑会有怎样的调整呢？怎样从多样性、复杂性、不确定性的角度去思考城市的可持续发展？在现实中，常常存在“行政区经济”与“市场经济区”的矛盾，城市发展的动力到底是源于市场，还是源于政府？又或者是两者合理的协调呢？
2022 年中国的城市化率已经超过 65%。重视城市化的质量这件事已经非常紧迫。要破解城市化的改革难题，现行的土地管理制度、户籍管理制度、财政体制以及官员考核体制等方面的困境是无法回避的障碍。进一步来看，城市化的动力该如何持续呢？城市化的动力来源于市场的决定性作用以及政府的规划和治理功能，并且是由这两者协同整合所产生的合力。需要创新政府激励机制的设计与考核，要对不同地区的情况以及发展条件加以区别，推行多元的发展战略，鼓励各城市 - 区域把集聚效应发挥出来，推动区域平衡发展，促使制度创新并增加公共服务，在推进方式方面要将市场、政府与社会力量结合起来。
中国具有巨大的规模体量、紧张的人地关系、显著的区域差异、特有的二元结构、悠久的农业文明以及压缩的发展进程等基本国情。这些国情决定了必须走出一条中国特色的城市化道路。同时，要对各层次的空间格局进行优化，推动构建以中心城市为核心的格局，全国有北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安等 9 座城市被定位为国家中心城市。9 个中心城市的人口均超过千万，并且都进入了 GDP 万亿元的俱乐部。与直辖市、省会城市和计划单列市等行政单元不同，中心城市的概念是从城镇体系的角度被提出的。中心城市所起到的作用是在更广阔的区域范围内打破行政界限，在更大的范围内整合和集聚资源，发挥辐射以及带动的作用。长沙曾明确提出培育、争创国家中心城市的目标，沈阳也如此，杭州提出过，南京提出过，青岛提出过，济南提出过，合肥提出过，福州提出过，昆明提出过，厦门提出过，长春提出过，南昌提出过，乌鲁木齐提出过。这些城市都以都市圈、城市群为主体，致力于构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。
▍尚处于生长发育中的中国都市圈
2019 年 2 月，国家发改委发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。这一举措标志着都市圈时代正式开始。2022 年 3 月，国家发改委印发了《2022 年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》。该任务提出要健全城市群一体化发展机制，并培育发展现代化都市圈。2021 年开始，南京、福州、成都、长株潭、西安、重庆、武汉这 7 个都市圈的发展规划陆续得到国家发改委的批复，成为国家层面的规划。这些都市圈的中心城市要么是直辖市，要么是省会城市，并且都是万亿 GDP 的城市。中心城市带动周边中小城市一起形成都市圈发展的态势变得越来越关键。多个相邻的都市圈组合成了城市群。可以预见，国家层面会对都市圈进行批复，这些都市圈还将进一步扩大规模。通过这些都市圈的示范作用以及带动力量，能够促进区域实现协调发展。
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都市圈的形成是一个以一个中心城市为核心逐渐“长大”的过程。通过将周边的中小城市连接在一起，就形成了一体化的发展态势。其特点在于圈内的城市之间存在着密切的互动关系，不同的城市能够组成一个有机的整体，并且整体所发挥的作用要大于个体的总和。中国的直辖市以及中心城市，甚至许多地级市，从严格意义上讲，已经达到了一个都市圈的规模，这个都市圈包含了十几、二十几个在欧美日概念中的城市。在中国，都市圈通常以一个经济较为发达且辐射功能较强的大城市或特大城市作为核心。周边有与之有密切联系的中小城市和小城镇，它们共同组成了地域空间组织。这些中小城市和小城镇与核心城市位置相近，功能互补，相互依存，具有圈层式地域结构特征。
城市发展存在一个大致的规律。历史上，无论交通工具如何变化，大城市的半径通常相当于人们在一个小时内能够到达的距离。比如，在古罗马时期，人口有 100 万，当时主要以步行作为出行方式，因此城市的半径为 4 公里。19 世纪的伦敦，人们依靠公共马车和有轨马车来行路，那时城市半径是 8 公里。20 世纪时，人们开始利用市郊铁路、地铁和公共汽车作为交通工具，城市半径扩展到了 25 公里。而在现代的发达国家，主要城市中小汽车的使用非常普遍，城市半径大幅度增加，有的城市半径已经达到了 50 公里。目前，我国超大、特大城市的通勤半径大多在 30 至 40 公里之间。例如，北京市的通勤半径超过了 40 公里。尽管“1 小时通勤圈”的范围较为适宜，但实际上超大、特大城市存在极限通勤的情况。而这种极限通勤能够体现城市中心地区与外围通勤地域之间的经济社会联系。上海极限通勤的平均时间超过了 90 分钟。北京极限通勤的平均时间超过了 90 分钟。武汉极限通勤的平均时间超过了 70 分钟。成都极限通勤的平均时间超过了 70 分钟。杭州极限通勤的平均时间超过了 70 分钟。
有以“1 小时交通圈”来对都市圈进行定义的。“1 小时交通圈”指的是以核心城市的城区边缘作为起始点，通过高速公路、高速铁路与普通铁路、城际轨道、市郊铁路这些主要交通方式，在 1 小时内能够到达的范围所覆盖的区域。以超大、特大城市为核心的都市圈，划定的主要核心城市周边半径是 100 到 150 公里，其他都市圈的半径是 60 到 100 公里。国家政策层面指出，“都市圈是城市群内部以特定类型的大城市为中心、以 1 小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”。其中，这类大城市包括超大、特大城市，部分城区常住人口虽未达 500 万但辐射带动功能强的大城市（通常指中心城区 300 万～500 万人的Ⅰ型大城市或中心城区 200 万～300 万人口的Ⅱ型大城市），这些大城市也会被纳入都市圈构建范围。
在中国，沿海省份若有两个大城市，通常一个是省会，省会是政治文化中心。另外一个大多为港口城市。中西部省份主要通过做大省会来建设以省为单位的都市圈，以中心城市带动并辐射外围城市一同发展，这样在人口和经济高度集中的情况下，能够形成都市圈发展的引领态势。今天中西部出现了一批都市圈，其中包括乌鲁木齐、西安、成都、重庆、昆明、武汉、郑州、合肥等。有研究显示，高铁网络的建设使得省会城市的经济腹地从 50 公里级别提升到了 200 至 300 公里级别。这有助于提升省域整体的公共服务水平。然而，同时也使得都市圈内人口规模较小城市的商业与服务业的吸引力有所减弱。只有在这种情况下，省会城市的发展优势才会凸显出来。
▍规模经济与分工深化的交响
近年来人口流动的重点发生了转变。原来主要是从农村流向城市，现在则转为从小城市或者中西部、东北的城市流向沿海地区都市圈以及内地的一些省会城市为主的新的都市圈。从交易经验而言，本县人的交易在县城进行。不同县之间的交易在地级市完成。不同省之间或更高层次、更大范围的交易，是在区域中心或省会这类大城市完成的。不同国家之间的交易，是在世界主要的经济中心大城市完成的。其内在依据是从交易效率出发的。由此可以看出，大城市具有明显的集聚效应。上海学习钢琴的人数达到了数十万之多。因为有如此广泛的群众基础，所以任何一位世界著名的钢琴演奏家来到这个城市举办音乐会，都不用担心没有市场和听众。然而在一个县城里面，显然是不可能形成这样规模的群体的。
可以发现，生产要素如人员、资金、技术、土地等发生了结构性变化，这些变化构成了经济增长的重要驱动力。其中包括人口的流动和迁徙，资金的流向，技术的创新以及产业的布局。城市化所形成的空间结构得以完善，其功能也不断提升，这一过程往往与经济增长是并行的，且十分明显。
在新的发展阶段，发挥规模经济效应通过统一市场建设变得愈发重要。在制造业内部，产业的规模化使得产业链上下游企业在空间上进行集聚。同时，服务业与制造业之间呈现出深度融合的趋势。2019 年初，上海临港的特斯拉工厂开始动工奠基，到当年年底，在一年的时间里，第一台 model 3 便下线并交付给客户。如今这家超级工厂，将全球一半的特斯拉生产出来。新能源整车厂具有链条效应，在临港把宁德时代、福耀玻璃、蓝思科技、长楹精密等上百家与汽车产业链相关的企业聚集在一起，生长出一个千亿级规模的新能源汽车产业集群。并且特斯拉中国工厂的供应链本土化率迅速达到 95%，带动了国内一大批处于电动车上下游产业链和供应链的企业得以发展。
克里斯塔勒最早为城市体系提出了直观解释，他发现城市或城镇是为周边人口组成的市场区域提供商品和服务的“中心地”。城市居民数量越多，中心地所服务的市场区域就越大。到现在，全球范围内的贸易与交换越来越倾向于在大城市之间发生，这意味着区域间以及国际贸易将会被大城市间的贸易所替代。城市被视为能为经济主体提供交易空间机制的存在，这些经济主体生产高度多样化，且是技术和社会创新的源泉。城市经济学家普遍持有这样的观点，即规模报酬递增是促使城市形成与发展的极为重要的原因。
区域市场的一体化进程以及它对城市经济发展所产生的影响，在一段时间里让研究者和政府官员对城市空间经济问题产生了浓厚的兴趣。新经济地理学的研究从微观层面到宏观层面可以划分成三个层面，分别是产业的地方化、城市和城市体系以及国际贸易和分工。不管是哪个层次，对集聚经济的解释都成为了最为核心的内容。它要回答城市经济学里一系列最本质的问题，像：城市为何会出现？怎样理解城市出现背后的集聚力与分散力？城市之间的分工是怎样产生的？为何能观察到城市的等级和规模有密切联系？怎样理解城市体系的增长？一个单中心城市为何会出现第二个就业中心？等等。要剔除掉问题的特殊性。主要有两种研究城市集聚的途径。一类研究认为城市主要是由地方政府、城市发展战略的制定者或土地开发者之间的经济活动所产生的。另一派观点强调，大量分散的经济主体，像企业家、工人和消费者，由于在较小空间范围内进行分工能获得利益，所以它们有足够的动力在城市内聚集。
目前全球有将近 500 个城市区域，其中有 100 多个在中国。每个这样的城市区域人口都超过 100 万。并且人口超过 1000 万的城市区域数量在持续上升。流行的新区域主义，一方面关注区域生产等方面，包括区域创新体系（像硅谷那样的）以及特定区域资产的重要性等，还关注区域危机治理、区域经济竞争力和推动力量等；另一方面，关注“区域化的城市”，在全球结构化的资本、劳动力和信息流动的过程中，各城市中心持续膨胀，围绕一个或多个区域中心枢纽构建起网络，彼此相互联系起来。
城市社会学家沙森指出，有一个由大约 40 个全球城市组成的城市网络。这个城市网络构成了当今世界上跨国界经济活动的主要组织框架。其主要特征一方面是具有高度的地理上的分散和流动性，另一方面是具有显著的地域集中倾向。集中对于分散化的经济活动的管理和服务是不可或缺的。她认为要评估一个城市是否为全球城市，首先需评估该城市包含和创造了何种类型的“全球化循环回路”。“全球城市是特定经济活动日益增长的全球循环回路的战略性枢纽”。
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全球化经济在增长，互联网在发展，两者相互作用，深刻地对城市及区域的位置价值和地位状况进行了改变，导致了新的地理中心化与边缘化的出现。我们正目睹一些新的跨国界区域中心正在形成，这些区域中心作为集聚大量商务活动的网络节点，一方面与全球经济交易活动（包括金融、服务贸易与投资等）相连接，另一方面向腹地市场进行延伸。5. 在哪些方面对区域乃至全球经济产生了影响力？
▍国家治理的多重和深层挑战
城市并非天然就会成为交易效率最佳的产物。城市是嵌入在行政区内的，倘若分割市场的行政体制作用很强，就像堡垒一样，那么城市之间的交易就难以顺利进行，城市内的产业也就无法凭借规模经济来深化分工。都市圈不是势力圈，其本质是市场圈。不同行政区实现一体化的成功前提是市场力量所需要的，小到城市之间以及省际之间，大到像欧盟那样的国家之间。推动都市圈发展建设的主要力量有三个。其一来自市场层面，其二来自政府层面，其三来自社会层面。随着市场力量不断发展，都市圈对政府治理提出了更高的要求，例如需要进行跨市域的大型基础设施建设，推动产业合作，实现营商环境标准的统一，以及促进公共服务的均等化等。与熟悉的政府“管理”相比，“治理”参与的主体数量更多，需要平衡的关系也更多，要解决的问题更为系统且复杂，其背后所需的知识体系具有跨界性且很专业。
每个都市圈运行的构架各不相同，性能各异，绩效也有差别。它们的基因不同，发生学不一样，历史文化有别，市民构成各异，经济结构也各有特点，国家使命也各不相同。遇到问题时，如何处理也都有各自的一套办法。
广东把珠三角城市群划分成了广佛肇、深莞惠、珠中江这 3 个都市圈。长江三角洲城市群内部有 6 个都市圈，分别是上海都市圈、杭州都市圈、宁波都市圈、苏锡常都市圈、南京都市圈、合肥都市圈。在这些都市圈中，“跨界”实现突破的有南京都市圈、徐州都市圈、上海都市圈。都市圈跨越省级行政边界，其一体化发展包含了多方面内容。其中有市场的一体化，还有政策的一体化，以及公共服务的一体化和社会保障的一体化。
江苏有三大都市圈，在这之中，苏锡常这个都市圈已经较为成熟了；而南京都市圈还在处于加速形成的过程当中；徐州都市圈仅仅只是一个概念，处于刚刚开始的萌芽状态。并且，南京都市圈以及徐州都市圈这两个都市圈都属于跨界的都市圈。南京都市圈由江苏和安徽共同建设，以江苏省的南京市作为中心，并且联合周边的城市一起组成。它涉及南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州、宣城等市（区），总面积达到 6.6 万平方公里，常住人口有 3500 万。徐州都市圈处在四省交界的区域，安徽省支持宿州市和淮北市深入地融入徐州都市圈，以此来推动省际毗邻地区对一体化协同发展机制进行探索。宿州和淮北融入徐州都市圈。在历史文化方面有一定基础，在地理区位方面有一定基础，在物流方面有一定基础。但也面临诸多挑战：其一，存在行政管理的壁垒，各地政策制度的差异形成了一条长期的鸿沟；其二，彼此间通勤客流较少，在交通领域、产业领域、公共服务领域等，区域要完善互联互通，实现紧密的分工合作并走向一体化，存在不少困难；其三，徐州本身的辐射力还有较大的提升空间。
上海都市圈在结构方面可分为两层。其一限于市域范围；其二范围较大。上海、江苏、浙江出台了《上海大都市圈空间协同规划》，此规划覆盖了上海、苏州、无锡、南通、嘉兴、宁波、舟山、湖州，陆域面积达 4.9 万平方公里。以往，上海主要是通过中心城市与周边城市、区县进行经济往来，呈现出一种中心城“单干”的模式。“1 个中心城与 5 个新城”的建设，旨在解决既要发展中心城又要发展郊区的问题。中心城的任务是打造国家的“国际经济中心、金融中心、贸易中心、航运中心、科创中心”。五个新城，其一在产业方面各具特色，其二分布较为均衡，这有利于构建多中心城市的格局。嘉定以制造业强而闻名，是有名的汽车城；南汇拥有临港新城，浦东自贸区主要位于此地，包含临港新片区、浦东国际机场、保税区等。临港的突出产业是大型装备制造业，像特斯拉、国产大飞机 C919 等，同时还有大量的港口物流等业务；松江的大学城已经形成一定规模，并且松江与青浦紧邻长三角通道，青浦在生态保护方面做得比较好，拥有淀山湖，华为研究院等机构已进驻；奉贤主要以生态休闲和文化为特色。激活的关键包含三个方面，其一为产业，其二为人口导入，其三为空间特色。需要考量的内容有：五个新城各自具备的特点是什么，它们相互之间的关系是什么，五个新城与中心城的关系是什么，以及五个新城与长三角的其他城市的关系是什么等，这些都需要有非常具体的科学定位。如果五个新城能够真正发展起来，达到很强的水平，那么上海都市圈的格局将会发生较大的变化，不过估计需要 10 到 20 年的时间来实现。以浦东为例，它用了 20 年的时间见到成果。以深圳为例，它也用了 20 年的时间见到成果。法国巴黎的新城拉德芳斯同样用了 20 年的时间。新城在发展的前 10 年，体现在基本形态方面，例如基础设施的建设、开发区的建设以及 CBD 的建设等，这些都属于外观形象的层面。真正的赋能能够产生城市功能，企业落地后会形成强大的生产能力，同时与周边配套形成紧密互动的产业集群，企业的竞争力要站上全球高端位置，这需要 10 到 20 年的时间，否则是不可能实现的。
沿海主要城市目前正处于经济转型阶段，这个转型过程向上爬升很艰难。与此同时，中西部的大量城市正在努力补上工业化的功课。相对来说，以第二产业为主的城市，其经济增速较快；而以服务业为主的城市，经济增速则较慢。沿海经济发达的城市超越省会的情况比较常见，比如深圳超越了广州，苏州领先于南京，青岛领先于济南，大连领先于沈阳，唐山领先于石家庄等。中西部省会的虹吸效应较为明显且强大，首位度有所增加。省会城市充当着枢纽的角色，将全省最好的教育、医疗、交通、文化等资源都集聚起来了。高铁建设基本上是以省会城市为中心而展开的。例如成都和武汉，它们的 GDP 在全省所占的比重都大约达到了 36%，属于典型的强省会城市。
成都拥有一个都市圈，重庆也拥有一个都市圈。这两个城市一直在进行竞赛，都有着将自身做大做强的目标。成都与重庆相距 300 公里，它们各自的辐射半径均为 150 公里。两城的腹地并未相互覆盖，各自有着属于自己的影响范围。倘若这两个城市能够带动周边地区发展，那么成渝城市群就能够崛起。
长江中游城市群涵盖湖北、湖南、江西三省。省际间的协作机制不够强，一体化发展的水平比较低。中心城市对周边的辐射带动作用不足，目前仍处于培育的阶段。所以，培育和壮大都市圈是极为重要的。武汉、长株潭、南昌这三大都市圈，它们的发展阶段以及资源禀赋特点各不相同，需要根据各地的实际情况来采取合适的措施。武汉在推进区域分工协作时，其以东风汽车为代表的汽车产业占全国的 14%，但产业用地已基本饱和，导致一些好项目无空间可用。而外围城市处于有用地却无产业的状况。所以，原来的经开区发挥产业龙头作用，推动产业链向外迁移，释放存量空间，以此促进生产性服务业和高附加值产业的发展，进而形成产业跨区域扩张。华为远在珠三角，从深圳迁到了东莞。这一举措刻画了产业在都市圈内迁移扩展所留下的空间足迹。
都市圈社会经济的协同发展需按硬件、软件和组织件三个要素来构建。硬件方面涉及基础设施的供给，比如交通和通信网络的建设、用地以及发展人力资本的基础设施。软件是设计和实施全面的区域发展战略。组织件重在执行和落实，通过组织和体制机制，提升设计、实施和监控整个发展战略的能力，超越不同层级政府之间以及地方公共和民间部门之间纵向和横向的协作关系，以解决共同治理体系所要面对的重大问题。通过一体化发展，能够促使要素实现自由且高效的流动，从而释放出经济增长的新动能。同时，能够形成合理的产业分工，增强整体的竞争力，最终实现全面的融合创新。
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