国务院印发意见部署进一步深化预算管理制度改革具体措施

am928 · 发表于 2025-6-5 22:55:22

近期，我国国务院发布了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（简称《意见》），并对其中的深化预算管理制度改革的具体举措进行了详细部署。

《意见》强调，预算是国家战略与政策的体现，揭示了政府行动的领域与目标，对于推动国家治理体系与治理能力的现代化进程具有关键作用，同时也是实施宏观调控的关键工具。以新时代中国特色社会主义思想为指引，我们要深刻领会党的十九大及十九届二中、三中、四中、五中全会精神，全面执行党的基本理论、基本路线、基本方略，秉持稳中求进的工作总基调，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局。以推进高质量发展为核心任务，以深化供给侧结构性改革为关键路径，以改革创新为根本驱动力，以满足人民群众对美好生活的需求为根本目标，更高效地保障和提升民生福祉，进一步优化预算管理制度，充分发挥财政在国家治理中的基础性及关键支撑作用，为全面建设社会主义现代化国家奠定坚实基础。

《意见》强调，需进一步推进预算管理制度的深化改革，确保党的全面领导地位，坚守预算法规原则，以目标为导向，秉持底线思维。《意见》具体阐述了六个关键改革举措：首先，需增强预算收入的统筹管理，提升财政支持力度；其次，要规范政府收入预算的监管，优化政府资源整合；再者，加强部门和单位在收入管理上的协同，以及激活各类现有资源。二是要规范预算支出的管理流程，推动财政支出的标准化进程。需强化对重大决策和部署的资金保障，科学规划支出预算的规模，积极优化财政支出的构成，健全财政资金的直达机制，并推动支出标准体系的建立。三是必须严格执行预算编制的管理规定，提升财政预算的完整性。对政府预算编制进行改进，强化跨年度预算的平衡工作，加强部门和单位的预算管理，以及完善政府财务报告体系。第四点，着重提升预算执行力度和绩效管理水平，以增强预算的约束效果。加强预算对执行过程的监管，促进预算绩效管理的质量与效率，改进国库集中支付体系，扩大政府采购政策的影响力。第五点，着重于风险防控，提升财政的持续发展能力。完善地方政府依法合理举债的机制，预防并解决地方政府潜在的债务风险，以及财政运行中的风险和隐患。第六点，强化财政信息的公开性，提升预算执行的信息化程度。优化预算和决算的公开机制，运用多元化的监督手段，促进中央与地方财政信息的无缝对接，推动不同部门预算信息的互联互通与共享。

《意见》着重指出，各地各部门需深刻领会深化预算管理体制改革的关键性，将思想与行动紧密与党中央、国务院的决策安排相结合，强化“四个意识”，坚定“四个自信”，切实履行“两个维护”，积极策划，细致安排，稳步推进改革进程，促使预算管理水平实现新的提升。

文件原文

国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见

国发〔2021〕5号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

预算彰显了国家的战略规划与政策导向，揭示了政府的行为领域与目标取向，对于推动国家治理体系与治理能力的现代化进程起到了关键性的支持作用，同时也是宏观调控不可或缺的工具。自党的十八大以来，遵循党中央和国务院的指导方针，预算管理机制持续进行改革与优化，为构建现代财政体系打下了坚实的根基。在目前及未来一段时间内，我国财政状况呈现出紧张平衡的特点，收支之间的矛盾较为显著。同时，预算管理方面存在统筹能力不足的问题，政府对过紧日子的认识尚未根深蒂固，预算的约束力不够强，资源配置和使用的效率有待进一步提升，预算公开的范围和内容也还有待进一步拓宽，这些问题都对财政资源的统筹和可持续性产生了不利影响。为了执行《中华人民共和国预算法》及其相关实施细则的规定，确保管理规范化、效率提升、潜力挖掘以及活力释放，现就进一步推进预算管理体制改革提出以下建议。

一、总体要求

（一）指导思想。以新时代中国特色社会主义思想为引领，我们深刻落实党的十九大及十九届二中、三中、四中、五中全会精神，全面执行党的基本理论、基本路线和基本方略。我们秉持稳中求进的工作总基调，着眼于新发展阶段，践行新发展理念，构建新发展格局。以推动高质量发展为核心任务，以深化供给侧结构性改革为关键路径，以改革创新为根本动力，以满足人民群众对美好生活的追求为根本目标。我们致力于更加高效地保障和改善民生，进一步优化预算管理制度，充分发挥财政在国家治理中的基础性及支柱性作用，为全面建设社会主义现代化国家奠定坚实基础。

（二）基本原则。

坚定不移地维护党的全面领导，确保这一原则贯穿于预算管理制度改革的每一个环节。始终秉持以人民为中心的发展思想，切实保障人民群众的基本生活需求。坚持运用系统思维，优化财政资源配置，集中优势力量解决重大问题，严格执行政府过紧日子的要求。同时，增强预算在执行党和国家重要政策方面的保障作用，确保有限的公共资源与政策目标实现精准对接。

坚守预算法规，提升法治意识，加强纪律观念，严格财经规范，进一步强化制约力度，致力于提高制度执行效能，捍卫法律尊严和制度刚性约束。明确地方及部门在预算管理中的主要责任，切实加强预算的约束作用，并严格监督权力行使。

坚定目标导向。依照构建现代财政税收体系的标准，我们应将目标导向与问题导向相融合，优化管理措施，革新管理方法，打破管理障碍，推动预算与绩效管理融合，通过信息化手段促进预算管理的现代化，强化预算管理相关制度的整合与协同运作，提升预算管理的规范化、科学化、标准化程度以及透明度。

秉持底线原则，将风险防控置于更加显要的地位，协调发展与安全、近期与未来，坚决摒弃脱离实际的过度承诺，构建稳定且合理的社会预期。强化对政府债务及中长期支出项目的管理，坚决维护不发生系统性风险的底线。

二、加大预算收入统筹力度，增强财政保障能力

规范政府收入预算管理，需实事求是编制预算，同时兼顾经济运行状况和减税降费政策的实施，合理进行测算。坚决禁止将财政收入规模和增幅作为考核评比的标准。严格执行各项减税降费政策，严格禁止征收超出规定范围的税费、违规设立收费项目或提高收费标准。依据法律法规，及时足额征收应征预算收入，真实反映财政收入状况，提升收入质量，严格禁止虚收空转现象。不得违法设立或执行任何歧视性的税收优惠措施，确保全国市场的统一性和公平竞争环境。同时，严格禁止将政府的非税收入与征收单位的支出相联系。

强化政府资源整合与调度。依据行政职权和国有资源（资产）所获得的收益，以及特许经营权的拍卖所得，依照规定全部纳入财政预算，增强预算整合的力度。优化收费基金目录管理，确保目录中列出的收费基金按照规定纳入预算。将本应由政府统筹使用的基金项目，转入一般公共预算范畴。合理设定国有资本收益上缴的比例。

（五）需加强部门和单位在收入管理方面的统筹力度。各相关部门与单位必须依照法律法规，将所获得的各种收入纳入部门或单位的预算体系，对于未纳入预算的收入，不得进行支出安排。同时，各部门需对下属单位的事业收入、事业单位的经营收入等非财政性拨款收入进行强化管理，并在部门和单位的预算中真实反映非财政拨款收入的实际情况。强化对行政事业性国有资产的收入监管，确保资产租赁、处理等产生的收益依照规定上交国库，或纳入相关单位的财务预算。

（六）激活各类现有资源。对财政现有资金进行有效利用，优化结余资金回收及再利用流程。资产新增配置需与现有资产规模相匹配，遵循法律法规编制相应的支出预算。对各类资产实施严格的登记和核算，确保所有资本性支出均转化为资产并实现全程跟踪记录。各级政府部门及事业单位需将资产管理责任明确到个人，保障资产的安全、完整及高效使用。积极倡导国有资产的共享与共用，旨在优化那些长期低效运行、闲置或超标配置的资产，以及临时性配置的资产，实现有效调剂。具备条件的部门和地区，可尝试设立公共物资仓库。同时，依照规定对那些不再需要且难以调剂的国有资产进行妥善处理，以此提升财政资源配置的效率。

三、规范预算支出管理，推进财政支出标准化

（七）需强化对重大决策的财政支持。各级预算编制时，应将执行党中央、国务院的决策安排置于首位，严格执行党的路线和方针政策，同时加大对于国家关键战略项目及国家发展计划的资金支持力度。优化预算决策流程与规范，在各级预算、决算草案提交本级人民代表大会或其常委会审查和批准之前，必须依照规定上报至同级党委和政府进行审议；同时，各相关部门的预算草案亦需提交本部门党组（党委）进行审议。

八、在制定支出预算时，需确保预算规模的合理配置。恪守收入与支出相匹配的原则，主动采用零基预算的思维方式，破除支出预算的僵化模式，科学设定预算规模。同时，优化调整涉及重点支出的预算编制流程，并确保其不再与财政收入的增长速度或国内生产总值的增长幅度形成直接关联。积极运用财政政策进行逆周期调控，确保财政赤字和债务举借与经济逆周期调节相协调，同时将政府负债率维持在一个合理区间，并留有足够的空间以应对经济周期可能带来的变化。

（九）我们应着力改善财政支出布局。在各级预算的制定中，需明确关键领域，确保“三保”即基本民生、工资发放和机构运转的支出在财政预算中占据首要位置，并坚决确保“三保”的最低保障，避免出现任何硬性缺口。同时，需严格限制在竞争性领域的财政资金投入，并增强对那些具有积极外部效应的创新发展的扶持力度。坚决执行过紧日子的规定，严格节约地推进各项事业，构建节约型财政保障体系，精打细算，严格限制常规支出。坚决禁止擅自突破规定、随意增拨预算。严格限制政府楼堂馆所的建设规模，严格遵循并执行资产配置规范，对于暂时没有明确标准的，要严格把控，防止资源浪费。对各类福利性、普惠性、基数化奖励进行清理和精简。调整国有资本经营预算的支出构成，增强资本金的投入力度，促进国有经济在布局和结构调整上的进一步优化。

（十）需进一步完善财政资金的直达机制。首先，在维持现有的财政体制、资金管理权限以及保障主体责任相对稳定的基础上，逐步拓宽直达资金的覆盖面。其次，优化直达资金的分配和审核流程，同时，增强对地方分配直达资金状况的监管力度，确保资金的分配既符合相关制度的要求，又能够体现政策的方向。构建完善的资金监控网络，促进各部门间的紧密协作，实现从资金来源到使用终点的全面、全程、全域监管，确保资金监管贯穿始终，保障资金准确无误地流向使用单位，直接惠及企业和民众，有效防止资金被挪用或闲置，提升财政资金运用效率和精确度。

（十一）加强支出标准体系的建设工作。构建起国家与地方相结合的公共服务保障标准体系，财政部联合中央相关部门依照规定程序制定国家基础标准，而地方则需根据公共服务现状、支出成本的不同以及财政承受能力等实际情况，制定相应的地方法规，并在履行相关程序向上级部门备案后实施。各地应依据实际情况，在国家尚未确立基础标准的领域中，自行制定相应的地区标准。需针对“三保”等基本需求，研究并制定县级层面的标准。需依据支出政策、项目构成要素、成本以及财政状况等因素，构建涵盖不同行业、不同区域、不同类别和等级的预算项目支出标准体系。同时，需根据经济社会的发展、物价的波动以及财政状况的变化等因素，对支出标准进行适时调整。深化对项目实施状况的剖析与成效应用，以科学合理的实际执行成效作为确立和修订标准的参考。加速推进项目要素、项目文档、绩效指标等方面的标准化和规范化进程。以支出标准作为预算编制的基础，严禁超出标准编制预算。

四、严格预算编制管理，增强财政预算完整性

（十二）对政府预算编制进行优化。上级部门需依照法律法规预先发布转移支付及新增地方债务额度预估值，以此提升地方预算编制的全面性和前瞻性。下级政府则需严格遵守预先发布的数额，真实编制预算，既不能虚构收支、扩大规模，也不能遗漏收支、逃避监管。深化转移支付体系的优化，对资金分配方式加以改进，强化转移支付的周期性评估及灵活调整与退出机制，增强转移支付管理的规范度、科学性和公正性。对国有资本经营预算的编制进行规范，在获得本级人大或其常委会的批准后，对于国有资本规模不大或国有企业数量不多的市县，可以不必编制本级的国有资本经营预算。

强化年度预算的跨年度平衡能力，提升中期财政规划的管理效能，以更好地与国家发展战略相协调，并加强中期规划对年度预算的规范作用。对于所有合规的中长期支出项目以及跨年度计划，需按照预算管理的规定，将整个项目周期内对财政支出的影响充分考虑并纳入中期财政规划之中。地方政府在举借债务时，必须严格执行偿债资金的来源管理，对预期的偿债收入进行科学测算和评估，合理规划偿债方案，并在中期财政规划中真实反映相关情况。同时，倡导地方政府根据项目产生的偿债收入，建立健全政府偿债备付金制度。

强化各相关部门与机构的预算监管。政府财政收入与支出必须依照法律规定纳入预算体系，并实施统一的预算管理规范。明确部门和单位在预算管理中的主要责任，确保预算的全面性、规范性、真实性及其执行成效。各职能部门需综合调配各类资金和资产，依据本部门非财政性资金收入状况，合理申请预算，确保合理支出需求得到满足。将项目定位为部门和单位预算管理的基础单元，预算支出需全部以项目形式归入预算项目库，并执行项目全生命周期的管理。对于未归入预算项目库的项目，将不予分配预算。对于由相关部门负责安排的建设项目，必须按照规定同时进入部门项目库和预算项目库。同时，实施项目标准化分类，对立项依据、实施期限、支出标准、预算需求等关键要素进行规范化管理。构建完善的项目入库评估体系与项目动态调整机制。确保项目储备工作细致入微，预算项目库中的项目需依照规定完成可行性研究及论证、制定详尽的实施计划等前期准备工作，确保预算一旦获准便能够立即执行，同时依据重要程度进行排序，凸显保障重点。积极采用成本效益分析等手段，对项目进行事前绩效评估。依照法律法规对预算代编事宜进行规范管理，除非涉及紧急情况、救灾等特殊情况，其他部门不得代替所属单位编制应当由其自行执行的项目预算。

（十五）对政府财务报告体系进行优化。构建健全的权责发生制政府综合财务报告体系，确保对政府资产、负债以及财政可持续性的全面和真实反映。强化财政总预算会计制度的完善，扩大财政财务信息的覆盖范围，包括资产、负债和投资等方面。推动预算单位深入实施政府会计改革，全面执行政府会计标准体系，加强权责发生制会计核算的基础建设。优化国有资产管理报告体系，确保与政府综合财务报告的有效对接。

五、强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力

强化预算对执行过程的监管力度。严格遵循人大审批通过的预算方案，一旦预算获准，未经法定程序不得随意调整。对预算指标实施统一和规范的核算与管理，精确捕捉预算指标的变化，确保预算指标对执行环节的有效控制。坚持预算先行原则，支出必须依据预算进行，严格禁止超出预算、无预算的支出安排或政府采购活动，同时严禁将国库资金违规划拨至财政专户。严格禁止制定影响过往年度的增支措施，新增支出政策应遵循未来年度预算进行资金拨付。需对预算调整行为进行规范化管理。需按照权责发生制原则进行支出项目列支，市级及县级财政国库集中支付后的结余不再依据权责发生制进行支出。坚决禁止以拨款代替实际支出，并进一步强化对地方财政暂付款项的管理，除已按程序审核并获批准的项目外，不得对未纳入预算的项目进行资金安排。强化对政府投资基金的设立及资金拨付的预算控制，以提升资金运用效率。同时，严格国有资本的管理与监管，保障国有资本的安全并实现其保值与增值。

（十七）致力于提升预算绩效管理的质量和效率。将执行党中央、国务院的重要决策和部署作为预算绩效管理的核心任务，强化财政政策的评估与考核，提升政策的实施可行性和财政的长期稳定性。在关键领域强化预算绩效管理，对转移支付进行分类，明确绩效管理的重点，并加强引导与约束。同时，对政府与社会资本合作项目、政府购买服务等实施全过程的绩效管理。强化国有资本资产运用效率监管，提升其利用效率。增强绩效评估成果的实际运用，确保绩效评估成果与政策优化、预算调整紧密结合，对低效或无效的资金进行削减或淘汰，对闲置资金则依照规定进行回收并统一调度。增强绩效信息透明度，促进绩效目标和评估结果向公众公开。

（十八）对国家财政资金的管理进行改进。实施对政府所有收入和支出的集中管理。强化国库支付控制机制和集中审核流程，推行电子支付方式，简化预算支出审批流程，从而显著提高资金支付的速度。依据预算收入的实际情况和资金调度的需求，科学规划国债以及地方政府债券的发行规模和发行节奏，以降低资金使用成本。调整国债各类期限构成，强化国债收益曲线在定价方面的标杆作用。对财政收支状况及国库现金流量进行预测，构建完善的财政收支和国库现金流量预测体系，建立并完善库款风险预警系统，全面协调国库资金管理、政府债券发行以及国库现金运作。

拓展政府采购政策的作用范围。构建政府采购需求的标准体系，激励相关机构根据自身部门和行业的特性，提出政府采购的相关政策需求，促进在政府采购需求标准中融入对创新、绿色发展的政策支持。对政府采购预算的编制进行细化，确保其与年度预算相协调。设立针对创新产品和服务、中小企业发展等政策实施的具体预算编制及资金支付的控制机制。针对那些适宜通过市场化途径提供的服务项目，必须依照法律法规执行政府购买服务的程序，确保费用与事务相匹配，避免同时进行服务采购和人员供养的现象发生。

六、加强风险防控，增强财政可持续性

完善地方政府依据法律合理举债的体制。优化地方政府债务额度设定的程序，确保一般债务额度与公共预算收入相协调，而专项债务额度则需与政府基金预算收入及项目收益相吻合。优化专项债券的管理体系，确保专项债券仅用于具有收益的公益性质建设项目；构建并完善专项债券项目从始至终的收支平衡机制；确保融资额度与项目收益相协调；使专项债券的期限与项目期限相一致；专项债券项目所关联的政府性基金收入和专项收入需按时足额上缴国库，以确保专项债券到期时本金和利息的顺利偿还。构建一个以债务率为核心的政府债务风险评价体系，同时，建立并完善政府债务与项目资产及收益相匹配的机制，全面考量政府的偿债能力。强化风险评估预警结果的应用，将风险防控工作前置。依照法律规定，确保到期债券的偿还责任得到切实履行。完善地方政府债务信息透明度，构建债券信息发布体系，充分利用全国统一的地方政府债务信息发布平台，确保债券投资者和各类机构信息全面，实现地方政府债券管理流程的全面贯通，推动建立市场化的融资自律和约束机制。

将防范和解决地方政府潜在债务风险视为一项关键的政治纪律和规范，务必严格控制潜在债务的继续增长，并妥善处理和解决已存在的潜在债务。建立健全的常规监控体系，强化日常监管力度，严格禁止新增潜在债务用于新项目的启动或新领域的扩张。加强国有企事业单位的监管力度，依照法律规定，完善地方政府及其相关部门对企事业单位的拨款制度，严格禁止地方政府以企业债务为名，秘密增加债务负担。严格禁止地方政府通过金融机构违规进行融资或采取变相举债的方式。金融机构需谨慎合规地开展业务，进行全面尽职调查，严格审查，坚决杜绝要求或接受地方党委、人大、政府及其部门提供担保性质的文件或签订担保性质的协议。对地方融资平台公司进行规范清理，将其政府融资职责予以剥离，对那些无力偿还债务的企业，依法进行破产重组或清算处理。完善市场化、法治化的债务违约处理体系，倡导债务人和债权人进行债务存量协商解决，切实杜绝恶意逃废债务行为，保障债权人的合法权益，坚决避免风险积聚演变成系统性风险。强化监督检查和审计问责，严格执行政府债务终身问责制以及债务问题追溯机制。

（二十二）积极应对财政运行中的潜在风险。推动养老保险实现全国范围内的统一管理，确保精算结果平衡，强化对基金运作的监控，预防可能出现的相关待遇支付风险。同时，强化医疗、失业、工伤等社会保险基金的管理工作，推动省级层面的统筹工作，依据实际的收支情况，及时对缴费和待遇政策进行调整和优化，以实现收支的相对平衡。在各地制定有关扩大财政支出的重要政策或着手实施重大政府投资计划之前，必须依照规定对财政的承受能力进行评估；若评估结果未达标，则不得进行预算安排。同时，应规范政府与社会资本合作项目的管理。在各部门制定政策时，必须考虑到地方财政的承受能力。除了党中央和国务院统一规定的任务以及地方应承担的共同事务之外，上级政府及其相关部门不得制定要求下级政府进行配套或者以达标评比、考核评价等名义间接配套的政策。同时，要增强对政府中长期支出项目的管理力度，并客观地评估这些支出对财政持续发展能力的影响。

七、增强财政透明度，提高预算管理信息化水平

提升预决算信息公开水平，增强各级政府在预决算信息公开方面的力度，积极推动财政政策的透明化。拓宽部门预决算信息公开的覆盖面，确保各部门及其预算单位编制的预算、决算以及相关报表依法依规对外公布。同时，依照规定公开政府投资基金、收费基金、国有资本收益以及政府采购意向等信息。此外，建立健全民生项目信息公示制度。政府需进一步明确预决算信息公开的细节，确保转移支付资金的管理规则、绩效目标和预算分配等信息均按照法律法规要求对外公布。同时，各政府部门也应详细公开其预决算信息，包括项目预算的分配和使用状况等关键信息，并依照法律规定进行公开。此外，政府还应推动按支出经济分类的方式，对政府整体预决算和各部门预决算进行公开。

（二十四）需充分利用各类监督手段的互补优势。要着重发挥党内在监督中的核心作用，强化财务监管职能，并推动财务监管与党内、监察、行政、司法、审计、统计、民众以及舆论等多种监督形式形成合力。各级政府与部门必须依照法律规定，接受人大及其常委会以及审计机关的监督。同时，积极推动人大预算联网监督工作的深入开展。财政部门需严格执行财税法规和政策，加强对预算管理的监督，并建立日常监管与专项监督相协调的监督体系。同时，要注重监督成果的应用，对在监督过程中发现的问题，必须依照规定和纪律严肃追究相关单位和个人的责任，并增强处理结果的公开透明度。

实现中央与地方财政信息系统互联互通。借助信息化技术，强化中央及地方预算管理，优化各层级预算管理流程，确立统一的数据规范，促进数据互通。以省级财政为核心，加速构建覆盖本区域的预算管理一体化体系，并与中央财政实现对接，实时呈现各级预算的规划和执行状况，力求在2022年底实现全面运行。中央各部门依据国家政务信息化建设的进展情况，同步推动相关信息系统的发展。他们构建了一套全面覆盖、流程完整的转移支付资金监控体系，能够实时记录并动态展示资金分配、拨付和使用的状况，确保资金从预算编制的起点到使用的终点，整个过程资金来源透明、流向清晰、账目详实、账实相符。

（二十六）促进各部门预算信息的互联互通与共享。预算管理的一体化系统综合展示了单位的基本信息和会计核算、资产以及账户等相关的预算资料，确保了财政部门与主管单位之间信息的共享与共用。同时，我们正积极努力，推动财政部门与组织、人力资源和社会保障、税务、人民银行、审计、公安、市场监管等相关部门按照规定，实现基础信息的共享与共用。确保各相关部门和单位承担起财务管理的核心责任，增强部门对下属单位预算执行情况的监管与控制职能。

各地区和各部门必须深刻理解深化预算管理制度改革的重要性，将自身的思想与行动与党中央、国务院的决策紧密结合，强化“四个意识”，坚定“四个自信”，切实履行“两个维护”的责任，积极规划，细致安排，稳步推进改革进程。各地需依照本指导意见，结合本地实际情况，对各项政策进行具体化，切实强化制度建设，巩固改革根基，促进人才队伍的构建，保证改革措施迅速实施并取得实效，进而提升预算管理的整体水平。

国务院

2021年3月7日

（本文有删减）

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