银保监会发布新规强化农村商业银行服务能力，助力支农支小金融服务

am928 · 发表于 2025-3-12 14:32:30

1 月 14 日，银保监会发布了《关于推进农村商业银行坚守定位强化治理提升金融服务能力的意见》（银保监办发[2019]5 号，以下简称《意见》）。同时，在附件《农村商业银行经营定位与金融服务能力考核指标表》（以下简称《考核指标表》）里，从经营定位、金融供给、金融基础设施、金融服务机制这四个方面，提出了 15 个考核指标。

《意见》的出台会怎样影响农商银行呢？农商银行的资产规模已经超过 23 万亿，数量达到 1436 家。让我们来看看，在过去的 24 小时里，各方是如何解读《意见》的。

银保监会负责人

意见的出台

一是有助于农村商业银行能更好地对支农支小金融服务进行改进。尤其在当下部分小微企业和民营企业经营面临困难的这种形势之下，农村商业银行作为主要的地方法人银行机构，能够凭借扎根在当地以及潜心去服务，从而更好地协助企业摆脱困境、化解难题，推动达成金融与实体经济之间的良性互动以及共生共荣的局面。

三是有利于构建有差异的金融机构体系，做到多层次且广覆盖。通过监测指标的定量评价和监管措施的硬性约束，把农村商业银行的经营定位纠正过来，确保农村商业银行能够满足中小行的定位要求。

三是有利于农商行建立完善风险管理机制。依据对其坚守定位和强化服务的要求，建立起适合支农支小主业特点的机制，从根本上防范化解金融风险。

联讯证券首席宏观研究员李奇霖

2015 到 2016 年期间，许多中小银行在金融市场业务方面采取“高举高打”模式。在负债端，他们重视同业负债，不断加大同业拆入或回购力度，还发行同业存单。这样做既能避开存款募集的地理局限，又能享受宽松货币带来的低成本同业资金。在资产端，他们配置高收益率的资产，目的是尽可能拉开与负债成本的差距，从而赚取利差。

在一定程度上，能把那种高举高打的同业业务模式视为另一种存贷业务的形式。因为它们都是一方面有负债，另一方面有资产，都是通过赚取息差来获利的套路。

《意见》被推出，其目的是让农商行坚守支农支小的定位。农商行要专注于服务本地，专注于服务县域，专注于服务社区。同时，也要专注于服务“三农”和小微企业。

农商行的不良资产主要来源于以下三方面：其一，在过去同业业务扩张的时期，农商行能够借助同业、非标等业务来隐藏不良，如今由于强监管，这些途径都被堵住了；其二，监管规定将 90 天以上逾期的贷款都纳入不良范畴，这使得不良认定变得更加严格；其三，去产能与环保的叠加以及经济下行，对中小企业的冲击更为显著，而这些中小企业正是城农商行的主要客户群体。

国家金融与发展实验室副主任曾刚

《意见》制定的支农支小考核指标和监管激励约束措施过去较为少见。此次明确要求农商行坚守主业定位，尤其放宽了涉农小微贷款不良率容忍度，使不良容忍度的定性更清晰，从实际操作层面看，对农商行坚守主业的指导意义也更显著。不少县域农商行的贷款投向中，90%以上都用于支农支小。因此，对于绝大多数的县域农商行而言，相关监管考核目标的设定并非难以完成。

一些城区农商行实现这一目标可能有难度，因为它与当地经济结构关系很大。下一步，监管部门应进一步细化针对农商行的考核指标要求。需区分县域农商行和城区农商行，设定不同的考核指标要求。尤其对于城区农商行，所设定的考核指标不能简单地“一刀切”，而要结合当地经济情况，进行差异化的监管考核。核心在于提高农商行服务实体经济的能力。曾刚认为，明确农商行的定位，对于农商行的规范发展有着很大作用，同时对于服务实体经济也有着很大作用。

《意见》的核心要求在于使农商行的业务模式回归到存贷款的主业当中。在定位方面，要坚守支农支小的原则。从短期来看，这对实体经济的支持能起到很好的作用；从长期来看，对银行的发展也有益处。在大客户资源的争夺上，相较于大银行，小银行不具备明显的竞争优势，并且在行业调整过程中，也最容易遭受冲击。坚守主业的目的是夯实客户基础。从长远来看，能够存活下来的小银行，是那些能够把客户基础做好的银行，并且能够与大银行形成差异化竞争。

兴业银行首席经济学家鲁政委

真正的涉农和小微企业贷款若风控恰当，不会给农商行带来这般高的不良率。当初监管部门设立城商行、农商行，其初衷是让这类银行扎根当地的小微和“三农”领域。然而后来，这些银行的业务发生了变化，“垒大户”、做非标以及委外业务等才是致使不少城商行、农商行不良率居高不下的真正缘由。

国务院发展研究中心金融研究所副所长陈道富

我国正规金融体系仍带有浓重的“国有”或国有行为特征，缺乏真正以客户为中心且有清晰特色市场定位的正规金融机构。中小企业和民营经济面临的融资难融资贵问题，充分体现了我国金融体系在这方面的欠缺。与此同时，部分城商行、农商行和农信社出现高风险，也与它们脱离市场定位存在关联。城商行、农商行和农信社是依据当地区域、当地居民或农民而设计的金融机构。只有回归这个“本源”，才能够安心去探寻所服务区域和群体的价值，并且开发出客户所需要的金融服务。这既是防范风险的基础，也是完善我国投融资体系的基础。

凤凰网

微粒贷和借呗等头部借贷平台，其部分资金是来源于农商行的。此次的文件会对不少借贷平台带来一定的影响。而这一规定的明确，将会对农商行通过线上发放没有限制的现金贷产生一定的影响。

山东某农商行人士

这一政策的影响较为有限。监管一直以来不鼓励县域农商行跨区扩张，因为要保留其法人地位。原本是允许跨区设立分支机构的，但实际上能够设立的数量极少。

山西某农商行人士

业务不跨区主要涉及信贷业务，而同业和资金业务是可以开展的。之前的要求是信贷业务不能超出县的范围，线下同业业务不能超出省的范围，线上的跨区业务仅能进行利率债的质押融资以及同业存单的相关业务。

交通银行金融研究中心高级研究员赵亚蕊

农商行与大型银行相比，实际上其竞争力相对较弱。考虑到未来要长久健康经营，有必要进一步明确其定位，帮助它找准自身所具备的区域优势，从而实现差异化的发展。

国家金融与发展实验室银行研究中心研究员游春

《意见》归纳并再次强调了以前强调过的内容，重点在于突出农商行必须回归自身的本源主业，要立足县域，充分发挥支小支农的作用。

交通银行金融研究中心首席银行分析师许文兵

这主要指的是农商行不可以在注册地之外设立机构。原银监会曾经批准设立跨注册地的异地机构，然而总体来看，农商行的异地机构数量比较少。并且因为存在机构限制的缘故，农商行的业务也很难突破注册地的范围。村镇银行不在本文件的规范范畴之内。

民生银行研究院研究员郭晓蓓

《意见》的出台对我国构建金融机构体系有好处，这个体系是多层次、广覆盖且有差异的。它能让农商行更好地去改进支农支小的金融服务，以此不断满足实体经济在结构和多元化方面的金融服务需求。

农村商业银行要一直把支农支小当作宗旨，确立并坚持服务三农、服务中小企业、推动城乡一体化建设的市场定位，不断增强对涉农及小微企业贷款投放的倾斜程度。其一，要保持战略上的坚定，对顶层设计进行优化，为支农支小投放提供保障；其二，要深入开展精准扶贫工作；其三，要创新产品服务，使其贴近市场需求。

民生银行分析师王文娟

近年来，一些农商行大量发行理财产品以增加业务品种。高收益促使资金转向理财，进而挤占了存款。在资管新规以及地方监管的窗口指导之下，农商行理财产品的种类受到限制，投资范围也受到限制。这使得理财收益率降低，难以与全国性股份制商业银行、城商行等大型银行的理财产品进行竞争。结果就是存款客户和理财客户大量流失，市场份额逐渐降低。

兴业研究分析师孔祥

农村金融机构的经营结构存在差异，在当前的宏观和监管环境中，其经营活动会有多种考虑因素。回归本源的具体模式需要根据不同的机构采取不同的措施。对于农村金融机构中偏头部的机构，建议其在金融市场业务领域获得牌照，以杜绝过去那种监管套利的混乱现象。对于农村金融机构中偏中尾部且所在区域经济发展态势良好的机构，建议通过精心经营民营企业小微企业、消费金融领域，来实现本地的有序扩张。农村金融机构处于偏中尾部，并且区域经济存在下行压力。对于这类机构，除了要加大对本地信贷质量的管控之外，在边际上建议通过金融市场业务来对冲潜在的信贷资产质量风险。具体的操作可以由省域联社进行统一协调。

中国人民大学重阳金融研究院高级研究员董希淼

整体来看，农村中小金融机构包括农商行。在支农支小方面，其发挥的具体作用总体上起到了很积极的促进作用，是农村金融服务的主要力量。然而，少数农商行存在贪图做大以及跨区域经营的情况，部分业务脱离了农商行的基本定位。

此次《意见》是防控农商行经营风险的重要举措。农商行目前总体规模相对较小，其风控能力也相对较弱。在异地设立经营性机构时，若风控能力和管理能力跟不上，潜在风险就会较多。在执行过程中，应留出足够时间，不实行“一刀切”，对于异地已设置机构的，可逐步回归。特殊情况可给予一定豁免。

兴业研究：何帆陈昊鲁政委

一、适用范围不包括大中城市农村商业银行

值得注意的是，《意见》只对县域及城区的农村商业银行适用，而不适用于大中城市的农村商业银行。《意见》明确表示：“本意见适用于县域及城区的农村商业银行。”2014 年发布了《加强农村商业银行三农金融服务机制建设监管指引》（银监办发〔2014〕287 号）。农商行有三类，分别是县域农村商业银行、城区农村商业银行、大中城市农村商业银行。县域农村商业银行是在县（市、旗）设立的；城区农村商业银行是在地级市、计划单列市、省会城市和直辖市的一个或几个区设立的；大中城市农村商业银行是在地级市、计划单列市、省会城市和直辖市实行统一法人的。

二、由农商行“贷款不出县、资金不出省”到“业务不跨县”

县域及城区农商行的区域经营政策再次进行了厘清。之前是“贷款不出县、资金不出省”，现在变为“机构不出县（区）、业务不跨县（区）”。这样就调整了线下资金业务的经营区域要求。本次的《意见》要求，要严格审慎地开展综合化和跨区域经营，并且原则上要做到机构不出县（区）、业务不跨县（区）。

从机构设置方面来看，对比已有的监管要求，“机构不出县（区）”的要求与 2018 年 12 月 29 日银保监会发布《关于规范银行业金融机构异地非持牌机构的指导意见》（银保监发〔2018〕71 号）的规定一致，即银行业金融机构不得在当地无分支机构的地区设立专营机构及其分支机构；从信贷业务方面来看，“业务不跨县（区）”中的信贷业务要求与 2018 年 2 月 9 日原银监会 2018 年农村中小金融机构监管工作视频会提出的“贷款不出县”以及农村金融机构贷款经营区域要求保持一致；从资金业务方面来看，“业务不跨县（区）”中的资金业务从上述会议中的“资金不出省”调整至“资金不跨县”。

从资金业务的线下和线上业务实际情况来看，上述“业务不出县”的要求主要是针对线下业务的。而线上业务，像同业拆借、回购业务、同业存单、债券投资等，并不在其涵盖范围内。并且，线上业务依然能够在全国银行间市场正常进行开展。（此前“资金不出省”的监管要求也主要是针对线下资金业务的。）

三、新增贷款占比指标，进一步加大资产结构调整压力

贷款在总资产中的占比需不低于 50%，这使得农商行资产结构调整的压力进一步加大。《考核指标》提出了“各项贷款占比”这一新增指标，即要求“各项贷款期末余额除以表内总资产期末余额要大于等于 50%”。从农商行 2017 年末披露的财务数据来看，上述指标或许会给诸多大中型农商行带来较大的达标压力。经我们统计，在 2017 年末，披露总资产和各项贷款的农商行一共有 171 家。其中，有 112 家农商行的“贷款占比”指标低于 50%。农商行 2017 年末的整体数据显示，2017 年末农商行贷款总额与总资产的平均比例为 47.61%。

2018 年 5 月 25 日，银保监会发布了《商业银行流动性风险管理办法》（银保监会令[2018]3 号）。在该办法的流动性匹配率指标中，对贷款提出了较为有利的权重。这可能会促使银行提高贷款在总资产中的占比。本次直接规定贷款占比指标，可能会进一步加大农商行的资产结构调整压力。农商行为了使指标达标，可能会在一定程度上提高贷款（分子）的增速，与此同时，会被动地对“其他资产”的规模进行收缩，以此来达到控制总资产增速和规模（分母）的目的。

“其他资产”或许涵盖农商行的债券投资以及特殊目的载体投资等。这些资产属于对实体经济提供的融资范畴，若对“其他资产”进行压缩，可能会给其他形式的融资带来“挤出”效应。1 月 11 日，银保监会召开了近期重点监管工作通报会，该会议明确表明“表外融资同样是用于生产经营企业的，其中包括委托贷款、信托贷款以及表内外的特殊目的载体投资等。”另外，通过对地方政府债券进行置换，以及开展信贷资产证券化等操作，也为实体经济提供了更多的资金支持。

瓜点时间：农商跨县票据还可以做吗？结论：基本仍然可以

不少同业前来咨询，银保监办发〔2019〕5 号是否意味着部分农商行不能进行转贴现了呢？甚至是否会被迫退出票交所。

产生这种疑问的原因是银保监办发〔2019〕5 号文，也就是《关于推进农村商业银行坚守定位、强化治理、提升金融服务能力的意见》。该文件在第一点的第一条特别提及：农村商业银行要准确把握自身在银行体系中的差异化定位，确立与所在地域经济总量和产业特点相适应的发展方向、战略定位和经营重点，并且要严格审慎地开展综合化和跨区域经营，原则上机构不出县（区）、业务不跨县（区）。

2018 年二季度，银保监会下发了银保监办发〔2018〕21 号文件，该文件为《中国银行保险监督管理委员会办公厅关于规范银行业金融机构跨省票据业务的通知》，下发时间是 2018 年 5 月。这份文件提及：银行业金融机构需尽快与人民银行电子商业汇票系统以及上海票据交易所中国票据交易系统相连接。同时，要持续提升电子票据在转贴现业务中的占比，也要提升电子票据在买入返售（卖出回购）等票据交易业务中的占比。银行业金融机构要通过电子商业汇票系统以及中国票据交易系统等票据市场基础设施来开展跨省的电子票据业务和纸质票据的电子化转贴现、买入返售（卖出回购）交易。本通知印发之前已经开展了跨省纸质票据转贴现业务以及买入返售（卖出回购）业务。从本通知印发的这一天起，在接下来的 6 个月之内，能够继续开展相关的业务，不过要逐步降低业务的规模；从本通知印发之日起过了 6 个月之后，就应该停止开展相关的业务，原本存在的业务会在合同到期之后自然地结束。

很明显，两份文件的精神存在差异。它们的效力谁更高呢？需要查看《中华人民共和国立法法》：

第八十八条规定，法律的效力要比行政法规、地方法规和规章高。行政法规的效力比地方法规以及规章高。第八十九条规定，地方法规的效力高于本级的地方政府规章以及下级的地方政府规章。第九十一条规定，部门规章之间以及部门规章与地方政府规章之间的效力是同等的，并且在各自的权限范围内得以实施。第九十二条规定，同一机关制定的不同法律等文件存在不一致情况时的适用规则。其一，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章、特别规定与一般规定不一致时，适用特别规定；其二，新的规定与旧的规定不一致时，适用新的规定。

同一机关制定的规定中，新的规定与旧的规定不一致时，以新的规定为准。银保监办发〔2019〕5 号文和银保监办发〔2018〕21 号文均为银保监会办公厅下发的。依据立法法的逻辑，新文是有效的，旧文是无效的。这也就意味着部分农商不能再进行跨县交易。

但是。

有一种说法，目前尚未找到明确依据。该说法指出银保监办发〔2019〕5 号文和银保监办发〔2018〕21 号属于规范性文件，而非部门规章，不适用立法法。若立法的精神是一致的，那么这种说法是没有道理的。

不过，但是。仍然存在。

银保监办发〔2019〕5 号文，其全称是《关于推进农村商业银行坚守定位、强化治理、提升金融服务能力的意见》，此为一个意见。

银保监办发〔2018〕21 号，其全称为《中国银行保险监督管理委员会办公厅关于规范银行业金融机构跨省票据业务的通知》，此为一个通知。

在日常的规则执行中，通知往往具有强制性。意见，不那么重要。

所以，大可不必担心。

通知VS意见。通知更大。

融资线声明：这些内容是编辑从相关媒体整理而来的。融资线是承兑汇票贴现报价的服务平台。登载此文的目的是传递更多信息，并非意味着认同其观点或证实其内容。

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